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目前中国大部分地区都具备发生环境事件的可能,特别是对瞒报事故的监督

时间:2020-02-14 04:53

走完规定程序之后,《能源法》*乐观的出台时间也要到2009年。这部能源领域的基本大法,仍然面临着来自国内外的诸多争议。 业界千呼万唤、期待已久的《能源法》终将"定胎成形"。10月25日,国家能源领导小组办公室副主任、《能源法》起草*组组长徐锭明透露,《能源法》正式稿修订完毕,已印发200份发往各地征求意见。 对这部法律,人们期待得实在太久了。20世纪80年代、90年代,《能源法》的起草曾两次动议,但都无疾而终。直到2005年,温家宝总理就起草工作亲自做出批示,《能源法》起草才正式驶上"快车道"。此后,《能源法》草稿前后经历大大小小几十次修改,争论依然很多。据了解,在今年年初国家能源办举办的新春联欢会上,直接参与起草的部分*一起朗诵了毛主席的《七律长征》,以此宣誓完成此项工作的决心和勇气。 近日,记者对中国法学会能源法研究会会长、国家能源领导小组办公室《能源法》起草*组副组长叶荣泗先生进行了专访,就大家关心的《能源法》相关问题作出解答。 工作进度 记者:叶会长您好!《能源法》目前是不是已经基本定型? 叶荣泗:根据我国《立法法》,全国人大和其常委会行使国家立法权,法律的制定权在全国人大和其常委会,国务院有制定行政法规和向全国人大或全国人大常委会提出法律案的权利。《能源法》的立法工作,目前还处在国务院系统的起草阶段。自2006年初开始,经过将近两年的时间,从*开始的重点问题研究到形成工作稿大纲,到工作稿的一稿、二稿、三稿、四稿,然后是讨论稿,现在形成的是征求意见稿。这个征求意见稿是相对完整的,有15章132条,在十几天之前已经发到各个省市自治区和有关部门、单位去征求意见了。 记者:这次征求意见的主要对象是谁呢? 叶荣泗:征求意见的对象主要是这样四类:一是各个省、市、自治区政府。二是中央的有关单位,特别是《能源法》起草组的15个部、委、办,包括国务院系统的十二个、全国人大的两个、再加上中央编委办公室。三是各个全国性的能源行业协会。四是大能源企业集团,像中国石油、中国石化等等。 记者:下一步还会向哪些人征求意见? 叶荣泗:民营企业也很关心这部法律。民企怎么进来?民营资本怎么进入市场?门槛怎么样?合法权益能不能受到保护?对此,国家能源办准备召开一个座谈会,专门向民营企业征求意见。下一步还要开一个面向全国人大代表的征求意见会,邀请了部分人大专门委员会的委员和能源行业的人大代表参加。 除此之外,可能还会请国际*来提意见。今年4月27日,在钓鱼台国宾馆开了一个《能源法》国际研讨会,但是那个时候只是有了一个框架,法律文本的稿子没有出来,参会的国外*也只能介绍介绍美国、欧盟、日本、韩国、南非等等国家和地区的做法。现在有了成型的草稿,已经有国际组织的*表示要提出他们的正式意见。这是好事啊!据我所知,国家能源办在牵头做这个事的时候,也希望能广开言路,听听方方面面的不同意见。 记者:会不会向全社会公布,向普通社会公众征求意见呢? 叶荣泗:会的,这是迟早的事情。 记者:具体是什么时候呢?有消息说是在11月底,是这样的吗? 叶荣泗:这个不好说,只能说是目前正在做准备。这里面有些"讲究"。因为把全文公布出去,这是一个大的动作,内部要走一定的程序。 从我作为一个*来看,向社会征求意见对搞好我们这部法律的起草是很有好处的,符合民主立法、科学立法的精神,也不会违反《立法法》的有关规定。所以我倒觉得,不一定非要等到人大立法的时候再向公众征求意见。 出台时间 记者:按照目前的进度,是不是在年内就有望提交国务院审议? 叶荣泗:按照原定计划,是要在今年年底前形成送审稿,报送国务院审议。这个征求意见稿发送出去之后,特别是向社会公布之后,肯定会有很多意见。把这些不同的意见收集、反馈回来,怎么也要个把月时间,差不多就到了12月,再参照这些意见做修改,时间就非常紧迫了。 记者:那么,据您估计,《能源法》大概什么时候可以出台,成为正式法律? 叶荣泗:从能源问题的重要性和紧迫性来看,从国家要完善有中国特色的社会主义法律体系来说,制定《能源法》都是很必要、很紧迫的。早在30多年前,小平同志就讲能源问题是中国经济产业发展的"瓶颈",要搞四个现代化,能源方面搞不好就会耽误。我国的能源面临的挑战非常大,石油在保障中国能源安全上又占有特别重要的位置,如果在法律上没有基本的制度来解决这些问题,将是一个很大缺陷。现在的《能源法》征求意见稿还有许多不足的地方。这不是修改法,而是创制法,如果三五年能够出来就算比较快了。有些大的问题必须把它规定好,虽然不可能十全十美,但至少要能够体现科学发展观,遵循规律,符合国情,有所创新,可供操作,适用管用。所以不可能太容易。 党的十七大刚开过,明年初就要进行政府换届,我预计,一些政府机构将会发生变化。这就出现了下一届政府会将《能源法》放在什么位置的问题。我相信明年换届后的政府也会非常重视此事,即使这样,明年一年的时间也很紧张。再报送到全国人大,如果是全国人大常委会立法,一般也要经过三读程序,每读之间至少要三个月。在人大或人大常委会*重视、及时列入立法计划的情况下,*快也只能到后年。许多人包括我们参与立法的人都希望2008年就能出来,但实际情况是2009年能出来就很不错了。 注重借鉴 记者:有消息说,我国《能源法》的起草受美国《能源法政策法-2005》影响很大,是这样的吗? 叶荣泗:美国的2005年能源政策法出台确实在一定程度上对我国《能源法》的研究、起草起了推动作用。 美国的综合性能源政策法自1992年颁布以后,一直没有修订和颁布新的,直到2005年,才出来这么一个1720多页420多条的能源政策法。颁布时正值我们在研究"中国能源法律体系建设"的课题,就及时把它的主要内容作了一些翻译和整理,然后又召开了一个高层研讨会,结合中国能源立法的实际,进行比较分析,找出我们的不足,并以中国能源法研究会的名义向有关政府部门提出了尽快起草我国综合性能源法的建议。 从政府决策层面来讲,也与美国能源政策法出台的影响有一定的联系。当时温家宝总理是看到了一份有关美国能源法的报告后做出批示的,要求立即研究起草能源法。 在实际工作中,我们也注意借鉴包括美国能源政策法在内的国际能源立法经验。比如在立法理念、谋篇布局方面,又比如在清洁能源发展,能源安全保障,科技进步,应对气候变化等等内容方面。但美国的能源法律体系属于英美法系,美国的国体、政体和立法体制与我国有诸多不同,有很多东西我们是只可借鉴,不能抄袭。 记者:《美国能源政策法-2005》非常重视可操作性。我国许多法律规定恰恰过于原则,可操作性欠缺。能源法在可操作性方面是否有所突破? 叶荣泗:《能源法》是我国能源领域的一部基础性法律,主要规定一些基础性的制度和一些重大问题的规范,我们不可能做到美国能源政策法那样细。从中国的法律体系来讲,法律中原则性的东西比较多,操作性相对较差。操作主要靠行政法规和规章,甚至靠一些政府"红头"文件来配套,来保障法律的实施。长期以来,我国过分倚重对能源的政策调整,过多依靠政策性"红头"文件来规范,这种状况应当加以改变,实际上在一些新修订的法律中已经有了改变。在这方面,《能源法》也力图有所突破和创新,目前的征求意见稿在可操作性上也下了相当的功夫。不过有些问题争议比较大,做起来也比较难。我一直主张在《能源法》中要有几个闸口性的量化指标,比如能耗降低、清洁能源比重、农村电气化水平、能源储备天数等。大家都说我国能源结构不合理、清洁能源比重低,就想要规定清洁能源的比重到本法实施后的多少年内不低于多少,至于相关部门如何调控,法律不应当规定那么细。如果*后没有达到目标,就应当向全国人大说明理由,对很重大的问题应当实行问责。但实际上很难写进去。 法律协调 记者:在能源领域,目前已经有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》四部单行法。《能源法》和它们是什么关系?如果发生矛盾,如何协调? 叶荣泗:这涉及《能源法》的定位问题。按照《立法法》的要求,它们是不能矛盾的。我国的《能源法》是在你所点到的几部能源单行法律和有关资源法律体系、环境保护法律体系比较完备的基础上根据现实需要决定起草的。目前,各方面对《能源法》是能源领域的基础性法律是有共识的。从某种意义上说,《能源法》是调整我国能源开发利用和管理活动诸多法律关系的"龙头法"和"小宪法"。《能源法》和单行法各有各的地位和功能。涉及能源领域全局性、综合性、战略性的一些重大问题、涉及能源领域的基础性制度与规则,以及单行法难以解决的问题应当由《能源法》来调整,其他专门性的问题由单行法律去解决。单行法的制定和修改应当遵循《能源法》的基本精神和基本规定,如果出现一些冲突,《能源法》应当作为一个基础性的依据。 我们的思路是要"全面涵盖,突出重点,注重协调"。所谓"全面涵盖",就是涵盖我国能源领域的行为与活动,包括能源开发与加工转换、运输供应、贸易消费、利用节约等诸多环节,也包括发展与改革、国际合作、保障措施等诸多方面。但是,我们不是搞能源法典,不能面面俱到,包罗万象,《能源法》不能把单行法都给代替了。要突出解决能源领域的重点问题,解决那些单行法律解决不了的问题,解决事关能源安全、效率、环保方面的综合性、战略性、制度性大问题,所以我们叫"突出重点"。第三点是"注重协调"。协调首先是与单行法律的协调,主要靠一些综合性制度、靠统一管理、靠全流程的规范和规定法定关系来协调,体现《能源法》的统领作用。比如说与《节约能源法》的关系,《能源法》是从能源的节约利用的角度来设计的,节能提效也是能源管理的重要内容,《能源法》不可能不涉及到节能的问题,但又不能简单重复《节约能源法》的规定,节能的问题重点要靠《节约能源法》及法规、规章去解决。为此,在《能源法》中,除了规定"节能优先"的总原则和在能源开发与加工转换、供应服务等环节中体现节能提效的规定之外,专设了"能源节约"一章来规定优化产业结构、消费结构节能,还有技术进步的节能,管理节能、节能重点领域等等。记者:除了能源法体系内的这些法律外,还有一些体系外部的法律,比如《矿产资源法》、《反垄断法》等等,《能源法》跟它们又是如何协调的呢? 叶荣泗:这是个涉及《能源法》与相关法律的协调问题。我们理了理,涉及的相关法律主要的就有30多部。跟它们的协调,我们提出了一个原则叫"不冲突、不替代、基本不重复"。比如说是能源基础设施保护,《刑法》及其他相关法中有所规定,这次征求意见稿里又做了规定,但是不是简单的重复,在表述上有不同。又比如谈能源不可能不谈资源,谈能源不可能不谈环境,因为环境的问题*终也是个能源问题。我国可供开发的能源资源*有限,在实际开发利用中存在开发无序、资源利用率低,好多地方、企业在圈水、圈矿、圈资源,谁拿走就是谁的,国家所有权益流失或受到侵害的情形屡有发生,而现有法律存在一定的缺陷,《能源法》力图根据《宪法》、《物权法》、《矿产资源法》的相关规定,在能源资源所有权及其实现方式上进行必要的制度创新。 焦点问题 记者:据我了解,《能源法》将引入多元产权,做出这一设计的目的是什么? 叶荣泗:是这样的。设计这样一条,一个是要体现市场的基础性作用。我们发展社会主义市场经济,首先要在能源领域实现市场配置资源的基础性作用。在总则中,我们就规定了"市场的基础性作用"这样一条法律原则。要保证这个原则的实现,首先是产权要清晰。产权制度要搞多元化,不能完全是国有。现在煤炭和电力产权是中央、地方、外资、民营都有。石油石化这一行业,市场销售基本上是放开了,在炼化这一块基本还是没有外资、民营的。规定能源投资产权多元化,就为多元主体进入参与公平竞争提供了条件。同时,为了保证国有经济在关系国计民生、国家安全的重要领域的控制力,又规定了能源自然垄断环节实行国有资本控股的产权制度,关系国家安全和国民经济命脉的能源领域实行国有独资或国有资本控股的产权制度。国家控股也不能是越搞越大,*后弄成一家垄断。必须引入市场竞争机制。《能源法》就要制定一些规则,包括兼并重组的申报制度等,来规范企业的行为,保证公平竞争。 记者:多年来,中国能源行业长期处于发改委、商务部、电监会等部门多头监管的状态,而名义上分管能源工作的能源局仅是一个隶属于国家发改委的司局级单位。因此,社会上对成立一个统一的能源监管机构的呼声一直很高。在《能源法》正式稿中,对这个问题是如何规定的? 叶荣泗:是的,目前我们的能源管理主体比较分散,各部门不协调、扯皮的事情时有发生,影响到能源管理的效率。企业、政府都有好多的意见。对能源管理的问题,《能源法》中有相应的制度规定,国家要按照"统一管理,分级负责,责权一致"的原则来加强和规范能源管理。 从主体上来讲,要有一个能源主管部门统一负责全国的能源管理,其他相关的部门协同管理。要赋予能源主管部门必要的职权,要有手段去管理。现在只是说要有统一的能源主管部门,还不清楚到底是成立新的能源管理部门还是由现在的那个部门来主管,我想待政府换届之后就清楚了。 要把政策的制定和市场的监管适当地分开,*后形成的是有政府的主管部门、协管部门和独立的监管机构,还有行业协会的自律性管理、公众参与能源重大决策的大管理格局。有权力必须有责任,有权利必须要有义务。要加强对执法权的监督,原来我们设想建立若干重大问题的报告制度,现在主要体现在人大监督和行政层级监督的有关条款中。《能源法》构建了一套全面的监督、管理体系。

周生贤透露,全国湖泊污染防治工作会议即将召开,对已经发生富营养化的湖泊,要在全流域停批增加氮磷排放总量的建设项目。

记者:但似乎也急不得,其中有发展的内在规律在起作用吧?李毅中:是这样。研究表明,工业化国家都经历了安全生产的发展周期,英国用了70年,美国用了60年,日本用了26年,分别在上世纪50―70年代走出了事故“易发期”。我们目前正处在工业化加速期,也是事故的“易发期”,但我们有政治优势、制度优势和后发优势,我们可以用十几年的时间走过发达国家几十年的路程,力争到2020年实现安全生产状况的根本好转。通过不断探索和实践,我国正逐步形成以“安全发展”为核心的安全生产理论体系框架记者:安全生产在具体工作中,有没有形成一套理论体系?也就是说,靠什么理论来指导我国安全生产工作的具体实践?安全生产有没有规律可循?李毅中:近两年,我们通过探索初步形成了以安全发展为核心的安全生产理论框架。这个理论,首先源于中央的决策和中央领导同志的指示。五中全会提出安全发展的科学理念和指导原则,六中全会把安全生产作为人民群众*关心、*直接、*现实的问题之一,纳入构建和谐社会的总体布局。其次,安全生产是社会生产力水平的综合反映。我们安全生产理论框架是借鉴国内外经验,总结了安全生产的规律提炼出来的。建国以来一直到2003年,每年GDP的增长率和死亡指数呈现相关吻合。这就是规律。经济发展不仅要建立在资源环境能够承受的基础上,也要建立在保障人民生命财产安全的基础上。记者:具体突破和创新之处体现在哪些方面?李毅中:“十一五”规划纲要第一次设立了安全生产的专篇,第一次出现了两个约束性指标:亿元GDP事故死亡率、十万工矿商贸从业人员事故死亡率。国家统计局第一次把这两个指标加上道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率,共计4个指标纳入国家统计公报。这就使安全生产成为全社会的工作,纳入经济发展和社会进步的总体战略,以期进一步得到全社会的关心和支持。这是推动安全生产状况好转的精神动力、理论支撑。为搞好安全生产,国务院制定了12项治本之策,尽快在全国实施推广 记者:搞好安全生产,必须标本兼治,重在治本。小煤矿关闭不了,有人说是由于经济政策没有到位。您认为应该制定什么经济政策?李毅中:2005年底国务院116次常务会议确定的安全生产的12项治本之策,其中很重要的一部分就是经济政策。 我回忆了一下,这两年已有7项经济政策在实施:第一是高危行业提取安全生产费用。从试点来看,效果很好。第二是安全生产风险抵押金。以往,小煤矿出了事故,矿主跑了,政府“埋单”。实行风险抵押金,办矿首先根据煤矿的规模交钱,万一发生了事故,用这个钱来处理事故。第三是国债资金支持煤矿还历史欠账。今年就可还清国有煤矿历史欠账。这样国有煤矿的安全保障能力就会有较大的提升。第四是山西省煤矿可持续发展政策试点,包括4个内容:煤矿资源有偿使用、提取煤矿可持续发展基金、环保基金、转产基金。第五是煤矿资源有偿使用。这是近几年反映*强烈的一个*治本的政策。也就是说,你办一个煤矿,要先花钱买资源,这样才会珍惜,你就要提高回采率,就要投入,就要保障安全。这个政策现在8个省试点,希望尽快推广。第六是煤炭价格的市场化,国有重点矿收入多了,就有更多资金投入到安全生产中去了。第七是煤矿和高危行业的安全商业保险。 此外,还有一些政策正在酝酿出台。一是支持鼓励煤层气的抽采利用,变害为利。二是煤矿的完全成本,把资源、土地、环保、安全、技术和人工成本都要合理计入,消除或减少小煤矿不合理的暴利。三是事故赔偿,约定俗成死一人赔20万元。

“水不但形态变了,性质也变了,水变成了酱油!”周生贤说,个别地方表面的繁荣掩盖了深层次环境问题,目前中国大部分地区都具备发生环境事件的可能,今年以来,环保总局接报并处置的突发环境事件达到65起,其中规模较大有13起。

权钱交易、官商勾结等腐败现象已引起有关方面高度重视,查处力度会越来越大记者:官商勾结往往是一些小煤矿发生重特大事故的重要原因,有多起煤矿事故查出背后有腐败。李毅中:对这个问题的认识,我们也是逐步深化的。在查处重特大生产安全事故时,我们发现有些事故背后不仅存在着工作人员的失职渎职,也存在着权钱交易、官商勾结现象。通过专门调查,发现有几种表现形式:一是有的国家机关工作人员和国企负责人在煤矿非法入股;二是自己或支持亲友办煤矿;三是利用手中的权力,如审批权发生权钱交易,成为违法违规行为的保护伞;四是参与瞒报事故或庇护事故责任人;五是袒护生产经营中的非法违法行为。

中国普遍存在环境事件隐患

记者:该怎样解决这个问题呢?李毅中:这些问题引起了中纪委的高度重视。2005年8月份开始,中纪委牵头清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人非法入股煤矿,共有5356人登记入股煤矿资金7.55亿元,有7.09亿已经清退了。我认为,清纠煤矿入股要制度化、经常化。与此同时,国家层面有法律,国务院层面有法规,加上司法机关的严惩,还有社会公众和媒体的监督举报,查处事故背后的权钱交易、官商勾结等腐败现象,力度会越来越大。安监、煤监的同志绝大部分是尽职尽责的,但工作尚有不到位的地方记者:有这些腐败现象存在,您对安监、煤监这支队伍怎么评价?李毅中:这要从两方面来看。权钱交易、官商勾结等腐败现象确实有,但毕竟是少数。现在全国安监人员有5万多名,其中煤矿监察系统,国家垂直管理的有3000多人,他们绝大多数是尽职尽责的。 安监和煤监系统的同志,工作风险高、责任大、困难多、条件比较艰苦。煤监系统的同志戏称自己是“地下工作者”,因为工作一线是在井下几百米深处,平均每年有141天下井,每年整天加班38天,有时夜间、节假日发生事故,随时要到第一线去。还有一个数字,就是煤监系统的同志们,已婚的35%两地分居。非常不容易! 当然,工作也确有不到位的地方。有的同志有畏难情绪。有时遇到非法、违法行为,注意到了,也下了整改通知单,甚至下了关闭指令,贴了封条,上了锁,但*后事故还是发生了。这说明有些工作还不够扎实,还没有盯住不放,还没有充分依靠地方政府把各方面力量动员起来……安全监管要充分发挥地方政府的作用,尊重、支持他们的创造精神记者:安全生产关键在地方,在基层,但很多时候在地方却遇到阻力,比如关闭非法小煤矿……李毅中:地方的同志处在第一线,特别是省市县的同志们克服了很多困难和阻力,为老百姓的生命、财产安全做了很大贡献,安全生产形势趋向稳定好转,有地方同志们的功劳。当然一些地方也存在着安全监管层层衰减的现象,一些同志思想认识还不到位。有的人工作不认真、不负责任,上有政策,下有对策,甚至充当违法行为的保护伞。 记者:作为安全监管部门,如何协调与地方和有关部门的关系?李毅中:我所接触到的市级以上领导,安全是他们*担心的问题之一,他们为此时常睡不好觉,应该说非常重视。把党中央国务院的方针政策和各项措施真正落实下去,就是要充分发挥地方政府的作用。第一,要落实行政首长负责制,并把安全生产责任层层落实到乡镇、厂矿。第二,要尊重地方的创造精神。比如安全生产法中没有明确乡镇一级的安全执法权力,但大量小企业是在乡镇,出了事故还要追究乡镇长责任。四川省安全生产条例的创新点就是明确规定乡镇政府具有安全生产的责任。现在各地都在探索,如县里在乡镇设立安监派出机构,利用地方事业单位的编制成立执法大队,这些创新的做法都很好,应该尊重并支持他们。第三,安全生产绝不只是安监部门的事情,需要各相关部门共同努力。首先应该加强沟通和了解,达成共识。还应举办学习班,加强对地方领导的培训,促进对安全生产形成共识。 安全形势好转是个长期不懈努力的过程。安全监管体系还需不断完善 记者:做了那么多工作,事故还是频发,您认为当前的安监、煤监体制理顺了吗?李毅中:首先,应该肯定我们现有的安全生产监管体系,经过多年不断改进完善,总体上还是适应当前情况的,发挥了较好作用。但是为什么事故还多发呢?这里有许多深层次问题,牵扯到经济增长方式、行业管理、历史欠账、大量农民工劳动力转移等,当然也有腐败现象。这些是长期积累下来的问题,解决需要时间,需要标本兼治。我这样说,并不是说安全生产体制没有问题,它确实应该进一步改进和完善。

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