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美利坚联邦合众国日趋树立起正式的对内阁预算的监察和控制和制衡制度,形成了人大来管政坛预算的法度

时间:2020-02-13 05:11

2014年8月下旬,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议召开专门会议,讨论《预算法》修改四审稿,并于8月31日下午对预算法修正案进行投票。四审稿最终获高票表决通过。近日,曾参与推动预算法修改的上海财经大学教授蒋洪、朱为群与复旦大学教授韦森一起,回顾了过往十年《预算法》的艰难修订过程,交流了对新《预算法》通过的感想。中山大学教授王则柯主持了讨论。 他们认为,十多年来,在人大立法机构的努力下,在社会各界的广泛参与和讨论下,经过政府部门之间的修法博弈,《预算法》四审稿已经取得很大进步。新《预算法》已经接近现有制度下修法的“天花板”,这次修订理应被载入史册。 预算法条款的修订 王则柯:几位老师的著作很丰富。蒋老师在电视上的两会发言也是讲预算法。预算法是非常要紧的。我自己对财税不太懂,说我著名经济学教师可以,说著名经济学家是不行的。对实际情况我不太懂。预算听上去是中性的,不跟意识形态相关,但真的推行下去,是很要命的东西。只有三个税是人大通过的,其他是说收就收。国外的国会吵来吵去就是税,讨论该不该收、该怎么用。现在不管意识形态怎么样,讨论预算,是一个很好的切入口。从微博上看到预算法有一点前进,仍有很多不足的地方,但是这一点前进已经很不容易,很多部门的命根子、钱袋子就在这个地方。这次座谈,对我来说也是一个学习机会。 关于预算法的修订,蒋老师曾经参与其中,应该是有很多话要说的。 蒋洪:这个说来话长,我也说不上是直接参与,只是在修订过程我比较关注。我是学财政的,预算是财政的一个核心问题。另外,我恰好是全国政协委员,要参政议政,民主监督。预算法的制订当然是件大事,从2003年开始,就有修订法律的计划,之后陆陆续续有几个草稿,实际上影响很小,是内部的文件。我真正看到比较正式的文件,是2010年3月15日。当时是财政部、人大财经委小范围地向专家学者征求意见。我看了之后,两会期间针对这个版本提过一系列的提案,后来这个版本又做了一些修改。2012年二审稿与社会大众见面,并在学界引起了广泛的讨论,这一过程韦森老师起的作用非常大。 朱为群:韦森老师2012年7月20日在FT中文网上发表的《预算法修订为何“静悄悄”?》这篇文章,一石激起千层浪。 蒋洪:针对二审稿我们提过很多意见。二审稿向公众公开后收到了三十三万条意见,但是到底集中在哪些地方,不清楚,各种意见是否有过对话和讨论,在媒体上见到不多;赞成或者反对的理由是什么,仍然缺乏广泛的交流和沟通。三审稿基本上处于保密状态,我没有从正式、公开的途径看到过三审稿,媒体可能通过各类途径能够看到,但都是从后门出来的。二审到三审稿确实有了一些变化,这次是四审稿得到了通过,但是这次的情况,多少票赞成,多少票反对,我还不太清楚。 韦森:一百七十一人,两票反对,七票弃权。这个是在十二届人大十次会议上通过的。 蒋洪:这次预算法的修订,我其实只是作为政协委员、相关学者,提了一些看法,在媒体上发表过一些文章。2009年我在人大大会作过一次发言,强调要预算公开,当时并不是针对预算法的。2010年以后,我的各项提案很多就是直接针对预算法的,对哪些条款需要修改、应该怎么修改提出了建议。总的感觉,预算法修订取得了一些进步,但进步有限。 王则柯:您前面说的三十三万条意见,具体内容不知道,但是我觉得微博这个意见平台还是起作用的。 预算法修订相较以前的突破 蒋洪:预算法的突破是要一条条来谈的。这里面涉及很多法律条款的问题:关于预算的宗旨性条款问题,预算的完整性条款问题,预算的透明度问题,预算的编制问题,关于行政部门在审批之前的自主权问题,还有预算调整的问题,还有国库的资金管理问题、地方发债问题。这里面涉及很多具体环节,只能够一个个说。 关于宗旨性条款。这个钱从性质上来说是公众的,怎么花应该按照公众的意愿。公众和人大在这个过程中到底发挥什么样的作用,有哪些权利,应该体现在宗旨性条款里面,当然,也要落实在下面的各个具体环节中。宗旨性条款原先的中心意思是实现国家的宏观调控,加强国家对预算管理。当时就我提了意见,说这个宗旨描述得不到位,或者说不准确,总的感觉是要按政府的意愿来使用资金,没有强调社会通过人大对政府的制约和监督,没说清楚国家到底是什么概念。在宗旨性条款里必须要说清楚钱是按照谁的意志在使用。这个条款学界提过不少意见,二审稿没有改,当时我估计这是最难改的;到了三审稿,我觉得有进步,开头一句就是“为了规范政府收支行为”,然后是“建立健全公开透明的预算制度”。以前把政府作为管理者,现在把它作为规范对象,这是一个很大的进步。四审稿又加进了“强化预算约束”。但进步还不够,还有很大的局限性,你说了要规范政府行为,但没有说谁去规范,如何去规范。是政府自我规范呢,还是通过社会公众及其代表机构来规范呢?现代国家治理体系与旧体系的区别不在于是否要规范政府,而是由谁来规范,如何规范,自我规范代表着旧体制,通过民主法治来规范,才是新体制的特征。所以我提出在宗旨性条款中加上“为了维护预算过程中公民的基本权利,加强人大的监督,规范政府行为”。这样才能体现宪法精神,在宗旨性条款中体现“一切权力属于人民”,人民通过人大来管理政府,政府执行人大决定这样一种基本政治构架。我当时写了这个提案以后,国务院某个机构和我联系,反馈意见说,我提的意见是对的,但是这些话宪法上已经说过了,这里就不重复了。我答复说:宪法是一个基本精神,下位法应该把基本精神明确化而不是笼统化,现在的表述是朝笼统化发展。 预算法的基本精神 朱为群:在2012年二审稿出来之后,我也关注了预算法的条款。我当时写过一篇文章,题目就叫“必须修改预算法的立法宗旨”,里面提出了二审稿关于立法宗旨条款的不足。现在正式发布的预算法对立法宗旨进行了较大的修改,做了新的表述,我同意蒋老师的意见,就是有比较明显的进步。但还是有一些不足的地方可以进一步讨论。 有一个问题就是蒋老师前面提到的,预算法立法宗旨条款中关于加强对预算的管理和监督的主体没有突出出来。也就是说,没有明确讲是社会公众以及人民代表大会。另外,后面有一句“建立健全全面规范公开透明的制度”,应该是放在原则里去讲,它似乎不是一个宗旨。因为宗旨是要说明达到的目的,而“全面规范公开透明”是说做好这件事情的一个原则,把这两个糅在一起不是太合适。其实,这条既讲立法宗旨又讲立法依据。关于立法依据,除了宪法以外是不是还有另外的法,比如《立法法》。预算法是一部法律,立法法是对所有法律的制定的约束,所以关于立法依据应该加上根据宪法和立法法的规定。 预算法的进步 韦森:从整个预算法的修改过程来看,最高决策层和人大法工委还是充分听取了我们学者的意见的。先不说内容,仅举个简单的例子,连三审稿和四审稿人大公布的版本都是我们在收到二审稿后二十一位学者提修改意见时所提供的格式。2012年7月5日的二审稿在人大网上公布时,公布时有关方面打了个马虎眼,根本就没有说明老的条款是什么、新的修正案的条款是什么,而是把修改的一条放在那里,叫人们根本无法判断改了什么。在2012年7月26日我们二十多位学者在上海召开“预算法二审稿修正案专门理论讨论会”之前,我先让上海法律与金融研究院的会务工作人员把老的预算法、新的预算法拼出来,把条款都对起来,把有哪些变化突出出来,一目了然。然后再空出一个栏目,填我们专家学者一天会议的修改意见。今年的三审稿和四审稿,都是采取我们这种格式。 当然,在内容上,我们几次会议的建议和全国各地学者的建议都显然被吸收进去了。正如蒋洪老师所说的,这次预算法的最大进步,就是立法宗旨都变了。实际上从原来二审稿的财政部门对政府其他部门和下级财政部门的财政资金收支的“管理法”,在一定程度上变成了“控权法”。这充分体现在在第一条的修改上。1994年的《预算法》的第一条原来条款是:“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次所通过的新的《预算法》修正案,第一条则变成了:“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”请注意,这第一条,从原来的“健全国家对预算的管理”和“强化预算的分配和监督职能”,改为现在的“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督……”,这本身就意味着立法宗旨变了,这是一个重大进步。新通过的预算法修正案接着还加了一条,即现在的第二条:“预算、决算的编制、审查、批准、监督,以及预算的执行和调整,依照本法规定执行。”这又进一步显示了《预算法》已经具备了对财政部门预算收支行为的控权法的性质。 朱为群:预算法实际上是一个利益调整法,是一个关于公共利益的非常主要的调整法。所以,立法宗旨应该非常明确地提到调整利益的基本原则。实际上刚才蒋老师的提法,我觉得可以理解为维护全体人民的基本利益,或者说维护利益分配的公平正义,这个立意更高。现在立法宗旨里表述的是“促进经济社会的健康发展”。但是,“健康发展”有点泛,如果把它定位成从公平正义的角度去进行利益的调整,可能会更好。 蒋洪:整个预算法对公民在预算过程中的权利提到的很少,或者说基本上没有。预算实际上与社会中的每一个人都有关。我在宗旨性条款当中提了一句,之后我也没再多提,我想改革需要过程,首先需要在原则上确认这一条。从现代国家治理机制这个层面来说,保障公民的基本权利是基础,有了这一条才有现代国家治理,才有能够发挥作用的人民代表大会。概括一下我刚才说的,把政府作为规范对象,这是进步,但是它没有强调谁来规范,如何规范,宗旨性条款之后的具体条款中,社会公众、人大的权力仍在某种程度上有软化的倾向,这是本次修法留给未来的任务。 预算法的制度天花板 韦森:新的预算法修正案在8月31日由人大常委会讨论通过后,《北京青年报》立即给我做了一个访谈,题目叫“从‘税收法定’走向‘预算法定’”,后来全文发表在凤凰网上了。在那篇访谈中,乃至到现在,我对新通过的《预算法》修正案的评价总的来说还是比较高的,基本上是赞赏的。为什么评价高?我觉得这次预算法的修改,已经碰到了单一法律修改的天花板,其他许多预算监督和制衡的问题,已经不是预算法本身的问题了,而与未来我国的国家治理体系的现代化建设和国家基本制度建设有关了。原来的预算法以及2012年的“二审稿”,基本上还是财政部管其他部门和下属部门的法律。这几年来,财政学、税法学和经济学界的许多学者,包括我们所组织的两次预算法修改讨论会的学者,在各种场合和媒体上发表了关于税收法定和预算法定文章, 不断传播税收法定和预算民主的理念,逐渐为社会所接受。在这次预算法的十年漫长修改过程中,实际上许多人大代表和人大常委会的领导,以及在各省市的人大预工委的领导,也在推进预算法的修改加强人大对政府财政预算监督方面做了许多实际工作,许多人大代表都提出了许多意见。最后的结果是,这次实际上已经修改出来一个形式上“规范政府收支行为,强化预算约束,加强对[政府的]预算的管理和监督”的控权法。至少从立法宗旨上来看是这样的。并且,在新的将要实施的《预算法》的十三条,又明确规定,“经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。”这里就内含着“预算法定”的精神了。在其后的许多条款,还规定了预算的编制、审议、批准、实施和监督的许多细节。这些细节都很重要。实际上你要批准预算,就要由人大来批准,批准了以后财政部门才能进行财政资金的收支。这是个很大的进步,但是怎么落实、能否真正做到,还是另一回事。你说要人大来规范,怎么规范?我和北京大学的刘剑文教授,以及许多参加两次会议的大多数学者一致主张,要建立人大预算委员会,作为一个专门的常设机构来参与政府预算的编制,预审每年政府的预算案,向全国人大提供每年预算案的审议报告,乃至在预算批准后日常监督和制衡每年政府预算的实际执行和实施。 美国的预算体制 韦森:今年2月底,我去过华盛顿,访问了美国的国会预算办公室,具体了解了美国政府的预算编制、审议、批准和实施乃至审计过程。比较美国复杂、严密的政府预算的机构设置和程序。我深深感到,要是没有一个专门的预算委员会的话,仅靠现有的人大常委会下面预算工作委员会这么二三十人的编制,是审查、监督和约束不了我们国家这九十多个中央部委和职能部门、三十二个省市自治区和近二十万亿元规模的政府财政收支预算的。没有常设和足够编制的预算监督机构,就不能落实预算法。但是,话说回来,至少新的预算法立法的宗旨体现了这一点,也是非常重要的。我觉得这是预算法的有限进步,关键还在于后面的国家制度和国家治理体系的建设。 新预算法通过后,有人说这是又一次“甲午立法”。这个说法实际上强调了这次预算法修改的重要性。这次预算法的修订和通过,其重要性不止在于立法宗旨和一些具体的立法条文的增改,还在于这次预算法修订的过程本身。这次预算修法,前前后后,长达十年。学界、政界和社会各界关于预算法的讨论、评论和所提出的修改意见,乃至人大有关机构和政府部门之间,以及在政府部门之间的内部博弈,过程之曲折、参与讨论之广、讨论之深入、修法历时之长、过程之反复,在中国当代史法制史上均是空前的。前几年,刑诉法的制订和通过,也备受社会各界关注,但最后也只是征得了八万多条的修改意见,远没有这一次规模这么大,讨论这么深入,修法过程这么曲折,官员、学者、媒体、社会各界以及人大代表和人大常委参与讨论和议论这么广和这么深入。我们都知道,仅二审稿放到全国人大网站上公开征求意见后,一个月的时间里就得到了三十三万多条的社会各界的修改意见。从启动人大讨论二审稿的修法过程来看,原定人大常委会于2012年8月31号初审二审稿。在社会各界的关注和批评下,那天就没有进入议程讨论。到了2012年10月23日,十一届人大常委会第二十九次会议开始讨论审议预算法二审稿,最后的结论是学界和社会各界的意见太大,把它搁下了。搁下了的意思是说,这次不予以通过。到了12月24日起至28日十一届人大常委会第三十次会议再次讨论“二审稿”,最后的结论是,预算法修改的争议太大,本届人大不再审议预算法。然后,就到了十二届人大。今年4月21日全国人大常委会再次启动审议三审稿的议程,结果几天讨论下来还是没有通过。最后到8月底,十二届人大第十次会议再次启动审议“四审稿”,经过人大常委会数天的讨论,到8月31日才最后通过。所以,就像我前面说过的,这个法律的修订时间之长、讨论之深入和细致、社会各界参与之广、过程之曲折,在当代中国立法史上均是空前的。这本身就说明,全国人民和人大代表的民主参与意识和法治意识都在提高。最后,从立法的宗旨、适用的范围来看,预算法从一个财政部门的管理法变成了一个控权法,也就是说,从财政部来管其他部门,变成了人大来管政府预算的法律,并不是政府立法来管老百姓,这个变化在当代中国的立法史上也是前所未有的。 今年9月6日,一个叫苏小张的作者在《投资时报》上发表了一篇报道,题目就叫“甲午变法:一部经济宪法修订历程”。这位作者也高度称赞“甲午修法”:“2014年8月31日获得通过的预算法,是自中共十八届三中全会之后全国人大常委会通过的法案里,第一部对推动改革进程具有全局性影响的法律。”故不管新预算法具体条文怎样,还有许多不满意的地方——在这方面,作为专家的蒋洪老师、中央财大的王雍君教授和天津财大的李炜光教授,都有许多深入和专业的评论。他们三位专家既是我们2012年6月份上海预算法修改研讨会二十一位专家中的主力队员,也是今年6月份北京预算法修改讨论会的参与者中的主力专家。多年来,我们的观点、见解和主张也比较一致。但是我个人认为,这次预算法修改,还是有很大进步,有些地方超出了我个人的预期。多年来的经验证明,中国的改革之所以成功,很大程度上就在于它的渐进性。许多改革方案,不能也不可能一步到位,要慢慢来。在未来中国,从税收法定到预算法定,再到预算民主,还将是一个漫长的社会发展过程。现在,新的预算法的通过,本身就证明我们这方面的改革符合人类社会现代化的大潮流、大方向是对的。所以我认为这次预算修法至少目前起到一个方向指示牌的作用。 预算法修订的亮点 蒋洪:完整性是这次预算法的修订过程当中,非常强调的一个亮点。什么叫完整性?也就是说,把该拿出来让大家监督、讨论、审议的钱都放出来。以前是不完全的,只是拿出一小块。这就意味着,还有很多东西都不在法治的范围里面。所以这次首先是要保证完整性,都应该纳入预算法的范围里面来。我注意到从二审稿到三审稿,相对于原有的法律也有很大进步。原有的法律的范围方面有很大缺陷,我们现在说四本预算。原有的法律实际上只针对其中一本预算。概括起来,这次修法在完整性方面有两点进步非常突出,第一点是政府的全部收支纳入预算,这一点很具有革命性。还有一点,就是把一般公共预算,政府性基金预算,社会保险基金预算,还有国有资本经营预算,都纳入了预算管理的体系。原来是一本账,现在是四本账全都拿出来,这是一个明显的进步。所以在完整性方面,我个人感到进步真的不小,至少从提法上来进步不小。在二审稿的基础上,我又提了意见,我说你这样提很好,但是你这个提法不足以保证全部都在里面,实际上有很多还会在外面。我们这几年也不断地观察,后来我们发现,四本账之外还有一本账,有一种收入叫做单位自收自支,它是纳入财政专户存储的,这部分收入,据我们了解,是根据财政部颁发的报表,它要求各个省都要填报表,我们才发现,除了四块以外还有第五块,为什么不包含进去呢? 另外,我们上次开研讨会,我印象非常深刻的是,张曙光教授说,政府性基金我们国家有五百多项,有的学者还说不只这些项。但是我们现在纳入政府性基金的不到几十项。换句话说,还有很多基金不在这四本账里面。又比如说国有资本经营预算,应该体现国有资本挣到的钱以及它的使用情况,实际上纳入这个预算的不到国企利润的百分之十,百分之九十以上的利润不在这四本账里面。那么我就问了,从收支的角度来看,这个预算不就还很不完整吗?或者有人会回答,我们说是政府的全部收入,那些收入不是政府的,而是单位的、机构的、企业的。但问题在于这些单位、这些机构、这些企业都是政府的,所以法律上政府这个词就变得很含糊了。换句话,只要收到的钱不是交给财政部,放在国库里,而是放在政府所属的单位、机构或企业的账上,在法律上就可以把它放在四本账之外。这是法律的漏洞,这种意义上的完整实际上很不完整。我们尽管斩钉截铁地说了前面的法律条文,它如果想把那些钱放在账外的话,法律上无法阻挡。换句话说,法律没有规定清楚。它说法律说得很清楚,这个钱不是政府的,这是企业的,这是单位的,是基金的,那你就无话可说了。所以在这个问题上面,我们感觉法律的严密性不够,还留出了可操作空间,而且这种空间并不是凭空想象的,而是现实当中就存在的。那么,法律上准备怎么对待?是让它继续在账外,还是把它纳进来?如果要纳进来的话,法律就得说清楚,有关这个条款,我提出过修改意见,但是显然在这方面,官方有自己的考虑。 预算法的修订不仅仅是预算法的问题 韦森:这不仅仅是一个法律条文的问题,其实是一个政府体制和国家制度安排的问题。我们这个体制问题主要是什么?就是财政部好像还不是我们国家的总账房。许多政府部门花钱和财政支出,还不是财政部门能全部管得了的。我们政府的钱,不是来自一个地方,也不是从财政部一个口子出。比方说社保金的预算,财政部实际上是没权力对它做预算的。社保掌握那么多钱,四五万亿元,财政部怎么对它做预算?我们又不像美国的体制。美国是什么体制?是总统制,总统统领所有行政部门,每年各政府部门的预算,全由白宫下面的一个“管理与预算办公室” (叫OMB——Office of Management and Budget)来做。按照1921年的《会计与预算法案》,联邦预算办公室是设在美国财政部下边的。但是,到了1939年,预算办公室就移至总统行政办公室,直接对总统负责。到了1974年通过的《国会预算与截留控制法案》之后,预算办公室被更名为“行政管理与预算办公室”。美国联邦政府每年在制定政府预算前,各个政府部门先把自己的预算需求报给OMB,由OMB汇总,经过反复协调、沟通和计算制定出预算案后,由总统本人向国会报告,发出预算请求,然后经国会多轮讨论通过,每年的政府预算都有一个法案。由此看来,OMB是管着政府所有部门的,也包括财政部。现在,我们的预算司是设在财政部下边的,不可能有管着所有政府部门预算制定的权力。实际上,说得直白一点,我们现在财政部的地位是很尴尬和憋屈的。财政部在我们的体制下实际上是被“两面夹击”,收税的是税务部门和财政部门,但是批项目和牵涉到大部分财政支出的权力的却主要不是财政部,而是发改委。监督财政部门资金入出的后面还有央行的国库局,所以“前后夹击”。人们目前所说的 “跑部钱进”,主要不是跑财政部,钱就进来了,而是“跑发改委钱进”。我们这种独特预算体制,既不同于美国的体制,也不同于英国、澳大利亚和其他英联邦国家的体制。拿美国体制来说,发改委在整个预算当中的作用,就相当于总统办公室下面的OMB,但权力和人员编制要比它强大得多。而在美国的国家体制中,The Department of Treasury,也就是财政部的职能在很大程度就相当于我们的国库,而“treasury”一词在英语中原来的意思就是“国库”与“金库”的意思。而美国的The Department of Treasury,尽管大楼很雄伟,就在白宫右首,但严格说来不应该翻译成“财政部”,而应该被翻译为“国库部”。但在英国、澳大利亚、南非乃至所有的英联邦国家体制里,treasury的权力就很大,一般财长就是副首相,财政部的权力大得不得了。其他政府部门收支都由Treasury来管,Treasury为各政府部门制定预算,也向各政府部门支出财政资金,等于说把我们的发改委和美国OMB的职能都内含在其中了。但是我们的财政部可没有这个权力。 至于十八大报告、十八届三中全会决定乃至新预算法所提到的四本预算和政府全口径的问题,理论上都可以列入预算,但是财政部的预算司有这个权力和能力来做政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算吗?这里实际上就牵涉到国家行政机制问题。由此我认为,预算法的修订不仅仅是预算法的问题了,已经是到了改变整个基本行政架构的设置和建制问题了,这就是我一直说预算法修改碰到了天花板的原因。这些问题,尤其是全国人大如何监督、控制和制衡政府花钱问题,不是仅仅靠着修改预算法的条文就能够解决的。 政府收入不在四本账里 朱为群:蒋老师刚刚提的政府收入不在四本账里这个问题,实际上在我们国家比较严重,因为我国广泛存在着国有企业。还不单是国企——只要带国字头的单位都包括在内,也就是说,还有很多事业单位。国外是没有事业单位这个名称的,他们就是NGO或者NPO。NGO和NPO的财务跟政府是独立的,等于是自己运转的一个组织,相等于私营体一样。虽然它叫非营利组织,其实跟政府资金往来是隔断的。有的非盈利组织还公开宣传不要政府一分钱,因为它的宗旨就是要减税,所以不需要任何政府的资助,当然也有一些NGO接受政府资助。再来说企业的问题。国外的国有企业很少,我国的国有企业非常多。政府想收钱的时候,如果自己不方便收,就由它所属的国有单位去收;政府想用钱的时候,如果自己不方便用,就可以由所属的国有单位买单。这样,政府的收支行为就规避了法律的限制,这个问题在中国特别严重。如果不把国企和事业单位纳入预算监督范围,实际上就是留了一个通道,而这个通道很难揭露出来,因为普通老百姓无从了解这些实际情况。政府的财务报表里面也反映不出来,它是内部进行的,有时候只要打个招呼就好了。据我所知,这种情况应该说是比较普遍的。如果这个漏洞不堵上的话,是有很大问题的。所以,这个问题提出来具有较大的现实意义。当然,我也理解韦森老师说的那些难处。 蒋洪:应该说肯定会有难度。但是就目前来说,财政部实际上编报的也就是一般公共预算和政府性基金预算。社保基金预算实际上由社保部门在编制,国资部门负责编报国资。只要把这几块统起来,在向人大报告上面应该是没有问题的,但是我们现在法律上面的空当太大。我们之前跟上海市政协和有关部门会面,听到一些国资管理方面的情况,发现非常复杂。国资部门说他们现在管的还不是所有的企业,他们有十几个托管部门,换句话说,这些托管部门有的是宣传口的,有的是公安口的,有的又是什么什么投资的,都是别人管,他们管不着。他们现在交的钱仅仅是他们管的这一块。所以可想而知国有资本经营预算这个缺口有多大,有很多东西还不在他们管的范围之内。这里面如果要真正落实完整性,真的还要好好做一番工作。 中国模式与财政收入 韦森:这就要和中国特殊的模式联系在一起了。这个模式的本质特征是什么?是一个超强的政府。1978年的改革之后,我们是放开了市场。但是如果说有一个“中国模式”的话,最核心的一个特征是政府不但监管市场,从市场中取得财政收入,而且经营市场、参与市场,几乎所有的国家部门下边都有资产管理公司。人大这边弄个什么培训中心,那边弄个什么小公司,证监会下边也有资产公司,银监会下边又有合作公司。财政部和央行下边也都有,中金、汇金、中投等等,更不用说其他部门了。 还有一件事情,就是政府实际上是社会的最大和最庞杂的资产所有者。我们国有资产到底有多少?大家都不清楚。先不说国有企业和国有金融机构有多少资产,各地政府和各个政府职能机构有多少资产,能说清楚吗?在过去市场化改革中,各级和各地政府机构的资产迅速膨胀起来,有些多得都不知道有多少了。比方一个人以前是某市某局的一个局长,在位时提议建了一座楼。这座楼后来局里管不过来,给承包出去了,找个老表或者关系户给承包了。但是这个局长被提拔或调任到其他地方去了,几经换人换任,这个楼最初的所有权都被大家遗忘了,到底是谁所有,就没人知道了。现在就全国来看,政府到底有多少资产,哪些是政府的资产,哪些资产还在产生现实的收益,哪些是个人或私人公司的收益?都不清楚了。去年,听说安徽马鞍山市政府搞了个创新,他们想了一个办法,进行政府所有资产盘查摸底。市政府先是下一个文件,让各个局把所有的资产都如实报上来。举一个例子,一栋楼是某个局盖的,后来承包出去经营了,但仍是局里收益来源之一,或者尽管没收益,但知道仍是政府所有的。如果这个局如实报上来,过去是谁经营还是照旧经营,交不交管理费那是另外一回事;如果你没有如实上报,查出来是政府所有的,那么,对不起,那就是归市政府管,不归你们局管了。据说这个摸底措施非常有效,一下子查出来许多政府所有的资产。在目前中国政府的大规模的反腐运动中,为什么不在全国对所有的政府资产摸一次底?这样可以清理出许多政府的资产,堵住政府官员和亲属通过侵吞或占有国有资产进行腐败寻租的渠道和机会呀!各个部下边在全国各地到底有多少各种资产,什么投资公司,什么培训中心、会所。这些独立经营的机构是用政府的财政的钱建的,但是收的钱是谁的,怎么进入预算?还有目前二十多万个财政专户,在还没有被清理掉之前,财政专户赚的利息,产生的收益,又是谁的,怎么用的?改革开放以来,市场组织在创新,金融机构在创新,政府的机构也在创新,政府参与和干预市场的办法也在创新。这是空前的一个情况,没有一个国家像我们的政府这样,不但监管市场而且深深卷入市场运作和经营。这种格局,也给全口径预算和新预算法的实施带来了很大的问题。这“全口径预算”说起来很简单,但具体实施起来,还有很多问题。新预算法规定,所有政府的收入都应该纳入预算,但是政府的范围在什么地方?政府财政全口径收支的边界又在哪里?如各种政府基金负债、盈利和资本增值,新的投资应该不应该管?这些具体问题,都是很麻烦的。还有各级党委和党校的预算要不要管,军队和国家安全、维稳的支出要不要在预算监管之下?这些都是预算法具体实施的问题。这是中国特色的过渡体制所留下来的遗产,也是我们的新《预算法》所不能承受之重。换句话说,在我们中国的这个独特体制下,预算法如何管,如何落实,如何实施?还有许多问题。 蒋洪:这个问题我们在北京讨论,学术界也有不同的看法。照我的说法,凡是属于公的,凡是政府管的,全部纳进去,你的收入,你的支出,你的资产,你的负债全部包括。那么熊伟马上提出问题了,说这不行吧,企业自主权怎么办呢?你全部纳入预算了,企业上市了会有各种各样的问题。我说管理上有各种层面,最广泛的公共预算管理的层面就是,你的情况要让我知道,让我了解。有的单位,你让我知道就行了,你自己去做决策,比如说企业,这个不妨碍的。有的单位,你还不能自己做决策,要我说了算,要我给你定规矩,比如社保基金就是这样。你怎么样花钱,我要规矩帮你定好,具体使用就不再审批了。还有的单位,你每一笔都要我审,就像行政单位,这是要一个一个项目、一笔一笔地审。属于公这一块,一个最基本的管理层面,就是你必须向我报告,必须在我的监督之下,当时我是这么跟熊伟教授解释的。我并没有说,所有的都要纳入预算,然后你的一举一动都要我人大来审批,这个显然做不到,这个在决策权上面我们可以有各种各样的类别来处理,但是在一个基本层面上必须纳入公共监管体系,要报告,你要让我知道,这样才能够保证完整性。很可怕的一点就是,如果我们法律方面完整性不能坚持住的话,漏洞太大了,它只要往那边一挪,就可以避开法律监管,而你什么话都没有了,因为这就是法律的规定。 韦森老师的意思其实是,不像西方,我们的政府管的事太多,到底有多少钱不是很清楚,这个是中国的特殊性。弄不清楚有两个原因。一个是它管理不善,该有账的地方没账,但这不是主要原因。我相信,政府如果下决心要弄清楚自己到底有多少资金、资产,那还是弄得清楚的。还有一个原因,也许是更重要的原因,就是它不想让你知道,因为知道了之后权力就会受到某种程度的制约。 所以这是预算法方面蛮关键的一个问题。首先要把东西都纳进这个范围,纳入的范围比以前有进步,但是留存的弹性太大。这是我的基本印象。 预算法的独立性问题 朱为群:其实里面还有一句话,就是关于四本账,相当于四个钱袋子。第一个是说完整的,还有一个是独立。独立是什么意思?这个在法律里面没有解释,但是按照一般字面的理解,独立就是说我这里的钱,不能挪到那里,因为四个钱袋子嘛,袋子与袋子之间的钱不能挪,否则利益格局就发生变化了,它们之所以分开来,是有不同的利益关系在里面。一般公共预算涉及的利益关系,是跟其他的预算不同。政府性基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算这三本账相当于特殊预算,所以要保持独立。但是,后面还有一句话说,“政府性基金预算、国有资本基金预算、社保基金预算应当与一般公共预算相衔接。”这句话就有点不清楚。什么叫相衔接?就是口袋与口袋之间还要连起来,连起来就必然会有资金的相互流动。将前面说的独立性对照起来看,就让人有些费解。我不是说不同预算之间一定要完全割裂,因为有一些资金是可以流动的,比如说国有资本经营预算的资金和一般公共预算资金,从受益的主体来讲都是全民,两者相互间一定程度的流动并未改变利益的对应关系。可是,社保基金预算的受益主体恐怕不是全体民众了,因为有些人并未纳入社保范围内。所以,如果不分情况,将不同预算的资金随意改变用途的话,利益关系就越搞越乱了。 蒋洪:实际上,像国有资本的原始资本都是从公共预算支出的。又比如说社保基金这块,说起来是大家缴款,实际上在某种程度上,是在帮政府还以前的债。如果这个缴款目前不够用的话,公共资金还要投进去的。所以各基金账上面不可能做到独立性,但是法律上面至少应该得弄清楚,独立性是什么含义。 预算法的修订口号 蒋洪:现在看来,这次预算法修订口号提得最多的就是公开透明。这次修订,从法律条款来说也是有进步的。这个进步表现在什么地方,我们原来的预算法当中对公开只字未提。我翻过保密法和根据保密法制定的一些条例,上面把预算收支都作为国家秘密。以前在我们的管理术语上面只有秘密,没有公开两字的。保密条例是什么制定的?上世纪五十年代初。现在叫保密法了。1950年制定了一个保密条例,上世纪八十年代变成保密法。这次预算法的法律条文上面说,预算、执行和决算要及时公开,然后又规定了财政部门负责政府预算的公开,各部门负责部门预算的公开。 朱为群:这个应该有记载的。预算公开的主体要清楚,公开的时间要清楚。现在看来还有一些不足。公开的内容有说明,预算调整、决算这些计划,现在还不细化。另外,预算公开的方式在预算法中还规定得不太明确。 蒋洪:及时性是三审稿的进步。及时性这几个字是在二审稿就提出来了,但是什么叫及时没说。三审稿这一点明确了,二十天之内。但是三审稿对什么叫公开、公开到什么程度,没加以任何规定。我注意到这次四审稿吹风会的时候,人大常委会有人说,我们在这方面有很大进步,公开是包括了全过程的公开,在内容上包括报告和有关报表的公开。但是什么样的报告、什么样的报表,这里面的描述都不清晰。我们以往也有报告的公开,也有报表的公开,那么,这些叫不叫透明呢?所以,问题不在于有没有报表公开,而在于是什么样的报表公开,有多少报表公开,报表公开了什么样的内容,这些都是没有法律规定的。我也在反复问自己,我们有了这个法以后,是否能够以法律为武器,保证我们在预算方面的知情权?我的感觉是它还不能作为武器,因为它还太软,弹性太大。 所以在有关条款的讨论的时候,我们是在建议版上写了的。我们要求收入公开到什么程度,支出公开到什么程度,都明确提了出来,其实这些不特别费法律文字的,但是最后没有被采纳。显然,信息公开实际上是涉及利益调整,一旦公开的话,权力就马上会受到制约,因为都在众目睽睽之下。利益也会因此而变化。因此改革必然会有阻力。 朱为群:信息公开是保证制度公平正义的一个最重要且最有效的手段。不公开,我们就有理由怀疑你;你公开了,即使有问题我们也看得出来,这样就会防止一些问题的发生和发展。 哪些政府部门最在意预算法? 蒋洪:所有花钱的部门都会在意预算法。关于公开这个问题,不同层次的人想法各有不同。我们现在进行调查,有些感性认识。对操作人员来说,公开不公开没什么大关系的,他需要考虑的只是领导的态度,好不好公开,得请示一下。上级如果说好公开,他马上就公开,所以我们的透明度有些省份跳跃性很大的,碰到一个开明一点的领导说OK,马上材料全部交出来了。当然,对权力部门来说,公开了还是会受到制约的。这方面设身处地来想,公开和不公开,有时候对一个管理者来说是双刃剑。公开也有公开的好处,公开了以后,很多矛盾、问题就可能通过制度来解决。否则的话,这个人来一张条子,那个人来说情,这怎么对付啊?所以,管理者有时候也希望用一种公开透明的方式来处理这些矛盾。但如果管理者试图用权力来牟取个人利益的话,那公开对他来讲就是制造障碍了。在当下中国的限制条件下,有的时候,管理者也需要利用制度的模糊性来获取一些灵活性。拓宽自己的权限,不公开是扩大自己权力的一种办法。目前的预算法,大部分实质性条款实际上留存的空间都很大,比如说公开条款、完整性条款,目前都还没有完善到成为社会制约政府的“法律武器”的程度。 关于公开的方式,我一直还是存有疑问的。世界各国比较惯常的做法的是财政部门统一公开,广州市财政局以前也是这样做的。换句话说,在财政部门的网站上面可以看到所有部门的预算。我们国家现在用法律的形式规定,涉及部门层面的话,财政部门就不负责公开,那就要到各个部门去一个一个地了解,这就增加了很多麻烦。这条规定是2010年以后新出的,以前没有这条规定。 韦森:今年1月份我受广州市人大常委会的邀请,去作了一次讲演。他们说,预算法的核心问题不是预算公开和透明,公开是原则问题,更主要的是预算实施的审查、监督和制衡问题。公开对普通纳税人来讲有什么意义呢?大多数纳税人平时为了赚钱忙得要死,交完该交的税,其他根本就懒得管了。公开的意义在于,有人感兴趣可以去查。这只是现代民主政治的一个方面。另一个方面,也是更重要的方面,是有立法机关的专门机构来审查、来辩论、来制衡。目前像我们八个教授提出来的,也有不少学者在其他地方建议提出,要在有预算的地方均建立人大预算委员会,专门审查、监督和制衡政府预算。目前,在全国人大还做不到,地方人大也同样做不到。于是,广州市人大就想了一个蛮好的主意,他们把人大常委会委员分成若干个组,再把每一个局的预算实施和执行情况都承包到这一组人大常委身上,专门审议和监督他们所分管局的预算资金的运用。另一组则分管另一个局的预算。广州市人大常委会的一位副主任专门向我介绍了他们的改革试验,我觉得很有意义,这是实际进行着的改革实验。如果能像我们八位教授向中央提交的建议那样,以后在各级人大均设立专门的“预算委员会”,给这个机构足够的编制以及监督和制衡政府财政预算资金出入的权力,那就不用像广州市人大那样来安排人大常委会委员“业余地”去监督各局的预算资金的实际使用了,这会使我们国家的治理体系和国家制度向现代化前进一大步。通过规范政府财政资金的收支来源和渠道,从制度上也堵死了一些官员腐败寻租的可能。 对各级人大代表来说,他们本来就是要保卫他们所代表的人民的利益。从人类社会近代史来看,议会之所以出现,就是为了看管好纳税人的钱袋子。西方的议会吵来吵去,百分之六十以上的时间都是在吵钱的问题。现在我们的人大的职能还没有发展到这个程度。广州市人大进行了制度创新,人大代表分组承包监管各个局来进行预算审查。这里面可能会有人过来送礼、打招呼、说好话,这是另一回事。但是有了这个制度,至少就可以保证有人来监督和审查政府部门如何花纳税人的钱了。这至少也是一个进步。 朱为群:人大代表的构成结构,首先是保证党政人员,然后是企业界的,接着是各个行业协会,企业界在这里并不是很多,普通职工和农民的代表特别少。 韦森:现在我们不像美国,在美国国会有预算委员会,除了原来的财政经济委员会,1921年《预算与会计法案》实施后,还建立了十二个拨款委员会。光拨款委员会,就有一千多号人,专门管着政府的财政资金如何用。除了审计署之外,他们制定预算的时候是直接参与的。人大预工委编制只有十七个人,我们国家二十万亿的全口径,十七个人连看都看不过来,又怎么监管? 朱为群:刚才谈的是第二十二条。其实第二十条是比较好的、可以体现民众参与预算的一个环节,因为它是初步审查。初步审查的时候有民众的加入,我注意到这是新增加的,内容很多。我看了一下,有这样几个层次,一个是全国层次,有财经委;省级有关专门委员会,没说是什么专门委员会;社区的地市级以上政府,叫有关专门委员会;可是到了县级政府,就没有这个有关专门委员会,直接就奔县人大常委去了,而且后面还有一句话说,自治州以上各级人大也就是地市级以上的人大常委会有关工作机构在讨论预算的时候,应该邀请本级人大代表参加。这多少还有一点参与,但是县一级这个层次,人大代表是完全没有任何参与的,也就是说,常委会定了就定了。县人大为什么不可以被邀请来讨论?我觉得没有必要这样限制县一级的人大。 值得参考的美国经验 韦森:北京的预算法讨论会后,我们八位学者向有关部门写了五条意见,其中一条就是建议设立大预算委员会。这次新的预算法修正案,虽然没有采纳我们这一条建议,因为实际上设立人大专门的预算委员会已经超越预算法本身的功能了,以后要通过启动人大的组织法或其他法律来决定,但是值得注意的是,这个新的预算法第二十二条还是留了一个口子,原话是:“省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查,提出初步审查意见。”“设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查,提出初步审查意见,未设立专门委员会的,由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构研究提出意见。”这里所说的“专门委员会”,可以是目前各级省人大的“预算工作委员会”,即“预工委”,当然也可以是之后设立的“人大预算委员会”。做到这一点,“税收法定原则”和“预算法定原则”就能落到实处了。到那个时候,我们才能说我们国家的预算民主建设才真的有了起步。正是在这种意义上,我个人觉得,目前的预算法修改,还是阶段性的进步。将来还得再修。再修的时候,那就是国家治理体系和国家制度现代化的建设的臻于完成之日。 当然,参考美国的国家制度演变史和预算制度史来看,这次预算法的修改,若能配套人大功能制度的改革,当然是个最好的时机。如果看美国历史,我们会发现,在美国进步运动之前,美国政府官员腐败得一塌糊涂。尤其是在美国进步时代初期,美国经历了严重的社会动荡与政治腐败。金钱操纵政治,“政府多次被人利用来牟取私利”,政治腐败使美国的州和地方的代议制徒有虚名,民主制度被严重扭曲。像州和地方政府一样,到进步时代,美国联邦政府的财政管理也是非常不规范和十分混乱的,既没有正式的预算制度,也没有国会的规范的监督和制衡机构,财政收入与财政支出也非常不协调。在1921年制定和颁布了《预算与会计法》之后,联邦政府的预算也开始规范起来,政府官员的腐败案件开始大幅度减少。到了罗斯福新政之后,尤其是在1946年制定了《联邦行政程序法》,政府官员腐败问题得到了进一步的控制。到美国国会1976年通过了《阳光下的政府法》,美国政府官员的贪腐才最终得到控制。从美国预算管理制度史和美国反贪历史来看,美国逐步建立起规范的对政府预算的监督和制衡制度,与美国政府反腐机制的完善,是同步进行和同时发生的,并且都是在美国建国一百多年之后的事情。由此看来,我们国家今天起步还不算晚。我们的共和国到目前也才有六十多年的历史,现在还是建设国家预算管理制度的一个时机。问题的关键在于是否把政府预算的监督和制衡制度的建设列入整个改革和国家治理体系现代化的改革日程。 从美国的经验来看,实际上预算法的修订是要伴随着专门机构的设立和国家治理体系的现代化建设联系在一起。现在,我们还仅仅只是修法而已。我以前也和别人讲过,现在,我们只是把预算制度的笼子造起来了,但是实际上没有看笼子的人,或者说没有足够的专门看管制度的笼子的人和机构。现在,或者通过人大组织法把现在预工委改成真正功能化和常设的预算委员会,就可以落实人大对“一府两院”的监督了。中共十八大报告中关于政治体制改革提的一条设想是:“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。……加强对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”目前看来,还需要努力,还只能是个遥远的理想和长期的改革目标,就此而论,预算民主现在真的还只是停留在理念层面上。新的预算法尽管在目前的阶段上已经修得很好了,但仍然还主要是理念性的和阶段性的进步,将来总有一天还要修改。 预算编制必须是铁笼 蒋洪:这次预算法修订当中也有预算编制的有关条款。预算编制的意义是非常大的,编得越细,用钱的规定就越明确,如果粗的话,那就是只给个大数字,用钱的人很大程度上可以自作主张。这次修订,在基本精神方面强调了细化,用钱要管得细一些。这上面,我感觉二审稿比原来有进步,原来没有规定细化到什么程度,二审稿明确提出细化,功能分类至少编制到款。三审稿在二审稿的基础上又进步了,三审稿提出,功能分类编制到项,又跨进了一步。三审稿还进步在什么地方呢?二审稿没提经济分类,三审稿提了,说经济分类基本支出应该编制到款。相较于二审稿来说,这上面的进步还是蛮明显的。但是在法律上面有什么样的缺陷呢?又留出了一个很大的软档,这个软档如果不是行内的人还不太容易发现。这句话本身就是非常内行的人写的:基本支出应当编制到款。开始我还没看到三审稿的时候有个记者打电话来,说功能分类编制到项,经济分类编制到款。我说,这在目前的管理水平上来已经到顶了,这是一个很大的进步。后来我拿到三审稿的文件,一看实际上里面有一个空当,它说的是基本支出。基本支出是什么概念?也就是每个单位用钱的比较固定、没有什么调节余地的部分,是根据基本的定额、定员、开支标准算出来的——这部分本来就是死的。比如说工资,一个单位有多少个员工,平均工资是多少,乘一下就出来了。一个单位的办公经费,每个人定额比如说是五十块钱,也是一算就出来了。而且基本支出在总数中占的比率是三分之一。换句话说,三分之二的钱怎么用,在预算当中没有明确规定。三分之二是项目支出。人大要审的最重要的部分就是项目支出,因为这里面弹性很大,项目支出它不按经济分类编报的话,等于只是报一个总数,只是说某个项目要花多少钱。凭这个数字,能保证这个数是合适的吗?实际上也就是说,有三分之二的钱,人大是没有审查能力的。在项目这个层面上,要花多少钱,没办法审。而且现在项目支出越来越大。本来基本支出蛮大的,保持基本运转就可以了,现在钱越来越多了,就可以上五花八门的项目了。用钱的弹性太大。 行政长官是要有一定的自主说话的权利,但是范围有限。现在的问题是,省长有一大笔行政支出,省长有了县长也要有,每一个分管的行政长官都要有。这种情况很容易出问题。我提了建议,但是没有被采纳。 人大常委会开吹风会的时候,提到这个条款做了一番解释,解释大致两个要点:一个要点是,在我们现有的情况下,要对项目的钱具体如何使用做出预算的安排,技术上有困难。另外一个解释是,虽然预算不变了,但是决算要报进去,要编进去。也就是说,决算时项目支出要按经济性质分类编列到款。实际上这两点都不很站得住脚。上次上海市财政局来政协座谈的时候,我就问起这个问题:如果现在下面说要有一个什么项目,你们是否要求他编列这个项目到底花什么钱?他们说要编列的。有的单位编列得很细,有的单位编列得很粗。但是理论上肯定是要编列的,怎么能够凭一个数字就拨钱呢?要干什么事情,这件事情要花多少钱,总归要说清楚的,不管怎么样,总是要有一个详细的说法。不可能报一个数字我就给你拨款,肯定要有这个项目的具体情况。所以用“技术上达不到”作为理由,我觉得不成立。 当然,体制是有问题的,现在领导一句话就是一个项目了。但预算法要改变的正是这个情况。如果这个情况不改的话,预算法还有什么用?决算的编制不能代替预算的编制,决算只是把现成的结果呈现出来,但是你评价它要根据预算事先作出规定,如果事先没有规定的话,决算充其量就是一个统计报表,意义会丧失很多。事前一定要有规定,否则的话,用钱就没有约束。这方面留出的弹性我觉得太大,每一条都有弹性。要把权力关进制度的笼子,制度必须是铁的,不能只是个橡皮笼子。 这个条款好像社会上关注的人不多,因为有技术含量,写这个条款的人本身就是行家,这个问题不仔细看即使是专家也会一眼带过了,一般人更不可能注意到这些法律细节。 人大预工委的制度设计 王则柯:韦森老师前面讲过的人大代表的事情,广东的人大代表特别有热情,总想找点事情做。分组那个办法现在看看也是个进步。 韦森:不光是广州,还有江西、黑龙江、福建、山东、河南、湖北等省,许多省的人大代表、人大常委,尤其是人大预工委的领导实际上都在推动我们国家的税收法定和预算法定的建设。2013年7月份,中山大学的马骏教授、天津财经大学的李炜光教授还有中央财大和其他高校的财政学教授在江西南昌与江西和其他几个省的人大预工委主任开了一个理论讨论会。在那个会上我们才知道,许多省市的人大预工委的领导同志都在实际推动预算监督制度的改革,他们对税收法定和预算法定的理念和追求,比我们这些学者还先进,且都是在扎扎实实地实验、一步步实打实地推进。开过那次会后,我们这些学者就更加有信心了。与会的人都是各地人大预工委的主任,他们不只是讲理念,而是讲他们已经做了什么和计划下一步做什么。特别是黑龙江的人大预工委的领导和同志,他们多年来比较主动推进预算监督,并且他们清楚地知道他们通过预算监督在推动中国社会的进步。故自他们成立预工委之后,每一次开会他们都做了记录,用精装的本子装订起来,就像《联邦党人文集》一样。这一次开会推进什么问题,下一次开会在预算监督方面做了什么,都有记录。我看了他们装订成几十卷的回忆和实施流程记录,真的让人很感动。大家的刻板印象都认为人大是花瓶,现实其实不是这样。许多人大代表和人大的领导同志都在实实在在地推进我们的税收法定和预算法定的制度建设。 蒋洪:所以编制这方面法律条款的时候,我就提出建议,收入要编制到目,支出按功能分类要编制到项,按经济分类所有的支出都编制到款,还有就是项目分别编制项目预算,这在编制方面是一个框架性的提法。实际上因为现在大量的是项目支出,要审就审项目,有了项目预算才能够知道到底要做什么事情,要花多少钱。 这些在我来看,都是人大进行审批的基本条件,离开了这些就根本就没办法进行负责的审批。 韦森:还有一个问题就是,央行国库这次恢复,背后的争论是第四十八条第二款,二审稿、三审稿都没有,为什么这么重要?第一,如果把央行国库拿掉,会导致政府官员运用手中所掌管的财政存款资金进行腐败寻租的普遍化和合法化;第二,会导致央行的货币政策根本无法做。所以这些年来我一直认为,这是在现行中国的政府体制下无论如何不能动的条款,是超越任何部门利益的。 按照央行国库局所提供的数字,到2012年,全国各级政府有二十六万个财政专户,县级政府财政结余目前百分之八十以上不在国库,而是在财政专户里。这几年,由于我们国家政府财政收入的超常增长,加上现行财政资金配置体制的不合理,有数万亿各级政府的财政资金结余,要么缴存在央行国库中,要么存在各级政府部门在商业银行开设的财政专户中。譬如,到2013年一季度,中国各级政府财政存款的情况是:央行国库里的资金是三万两千亿元,各级和各地“财政专户”里的存款是一万四千亿元,加起来总共是四万六千亿元。三万两千亿元的央行国库库底资金放在那里不动,照财政部门的观点来看,确实是“没效率的”,“钱不能生钱”。 于是,在2013年4月下旬,财政部又提出了在央行国库中的库底资金现金管理问题,要求盘活数万亿“趴在”央行国库不动的“库底资金”。 2013年5月后,李克强总理也在几次场合中讲到要盘活财政库底资金,并于7月3日主持了国务院常务会议,会议的主要议题就是“盘活库底资金”,号召各级政府“把闲置、沉淀的财政资金用好,集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节”上。7月15日,财政部预算司又发布了“关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知”, 这实际上是在敦促大家快点花钱。但是我后来所追踪的数据是,由于我们的财政体制问题,到2013年第三季度末,各级政府的财政存款余额又攀升到四万亿以上。 这么大的政府存款,是放在央行国库中,还是放在商业银行的各种财政专户中?这可是一块大肥肉,也是财政部在二审稿中取消央行国库的主要考虑:把原来1994年《预算法》第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的条款整个拿掉,随即把各级政府存在商业银行的财政专户合法化。但这显然与1985年《中华人民共和国国家金库条例》、1994年的《预算法》、1995年的《银行法》以及2002年由财政部和中国人民银行联合颁发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》第四条中确立的“国库单一账户”制度的有关规定相矛盾。因为有巨大的部门利益在里面,财政部门一直坚持要改变目前的央行经理国库制和央行的“国库单一账户”制,以致到三审稿仍然坚持拿下了原来《预算法》第四十八条第二款。并且,在2013年4月12日,财政部还发布了一个《财政专户管理办法》(财库2013年46号文),在第六条第三款明确说“国库单一账户不能满足资金管理核算要求,需要开立财政专户”,并在同一条第一款明确规定财政部门可以根据“法律、行政法规或国务院、财政部文件规定开立财政专户”。财政部的这个46号文实际上已经抢先把现存的几十万个财政专户给“合法化”了,这实际上也改变了1985年的《金库条例》和2002年的《国库支付管理办法》中的央行“国库单一账户”的制度,抢在新预算法通过之前,先一步来保卫二审稿取消央行国库制度的努力。在二审稿2012年放在网上征求意见以后,这一旨在取消央行国库制的做法遭到许多税法学家、财政学家和社会各界的批评,我自己也发表了大量文章,提出央行国库制度在目前的国家体制安排下实在取消不得,这一方面会导致一些政府官员运用自己所掌握的财政存款资金进行个人寻租的普遍化,撑开一些政府官员腐败寻租的制度保护之伞;另一方面也会导致央行无法控制基础货币的正投放,实施有效的宏观货币政策。 基于上述考虑,我们6月份在北京参加预算法修改的八位教授在写给中共的预算法修改的五条建议书中,最后一条强烈建议“明确央行国库的职能,从严格限制财政专户制度的设立到逐步取消财政专户”。在这一条的具体建议中,我们还建议在预算法新的修正案中,恢复原来的四十八条第二款,也就是保留央行经理国库的条款。最后,我们这个建议得到上边的肯定答复,接纳了这一条修改意见。最后,在四审稿和新通过的预算法第五十九条第二款,恢复了这一规定。这应该是一次真正实质性的进步。 当然,新预算法第五十六条也把财政部的《财政专户管理办法》(财库2013年46号文)的既成事实的做法写了进去,明确说:“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金,可以依照国务院的规定设立财政专户。”尽管有这项规定,但是最新的进展是,在2014年10月8日印发国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》中,明确规定,“全面清理整顿财政专户,各地一律不得新设专项支出财政专户,除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外,其余专户在两年内逐步取消。”这应该是国务院一项实质性的改革措施,是全国人民应该举杯庆贺重大实质性进步! 关于减税问题 蒋洪:《决定》上面说是稳定税负,但实际上税负可能还处于上升的趋势,财政收入增长幅度高于GDP的增长幅度就表明了这一点。 朱为群:环保税、资源税有增税的迹象,2008年金融危机时,采取了结构性减税政策,应该说税负是有所下降的,但减的大都是地方税。同时也有增税的举措。例如,2009年5月1号,针对卷烟批发征收了百分之五的消费税。原来,卷烟的消费税是在卷烟厂出厂的时候征的,这样就纯粹是加税了。这百分之五意味着什么呢?我专门到国家烟草公司官方网站上看一年的批发收入有多少,按照2010年前半年的批发收入推算,一年可以增加五百亿的税收收入。这应该是一个保守的估计,因为下半年的销售收入会高于上半年。 预算法二审稿的一个基本特征是,把很多分散在各个地方的权力集中到财政部。预算法的立法原则第一条就应该是分权制衡,还有就是全面规范、公开透明、完整独立。这次预算法修订有一个条款专门讲原则,但是我感觉不太给力,因为这些原则的表述是统筹兼顾、勤俭节约、量力而行。这些当然都没什么问题,但是真正的原则不是这样讲的。我认为,真正的、最重要的原则就是分权制衡,现在没有凸显出来。我写过一篇文章,叫《分权制衡——预算法修订的基石》,就是要特别强调这个原则。

近日,澎湃新闻邀请韦森、蒋洪、朱为群等经济学家和公共财政理论专家,以圆桌会谈的形式畅谈了预算法的修订,几位专家从预算法的进步、预算法的制度天花板,预算法修订的亮点,到人大预工委的制度设计,从各个层面剖析了预算法修订的影响。 预算法修订相较以前的突破 蒋洪:预算法的突破涉及具体法律条款。比如宗旨性条款。公众和人大在政府花钱的过程中到底发挥什么样的作用,有哪些权利,应该体现在宗旨性条款里面,当然,也要落实在下面的各个具体环节中。宗旨性条款原先的中心意思是实现国家的宏观调控,加强国家对预算管理。当时就我提了意见,说这个宗旨描述得不到位,或者说不准确,总的感觉是要按政府的意愿来使用资金,没有强调社会通过人大对政府的制约和监督,没说清楚国家到底是什么概念。在宗旨性条款里必须要说清楚钱是按照谁的意志在使用。这个条款学界提过不少意见,二审稿没有改,当时我估计这是最难改的;到了三审稿,我觉得有进步,开头一句就是“为了规范政府收支行为”,然后是“建立健全公开透明的预算制度”。以前把政府作为管理者,现在把它作为规范对象,这是一个很大的进步。四审稿又加进了“强化预算约束”。但进步还不够,还有很大的局限性,你说了要规范政府行为,但没有说谁去规范,如何去规范。是政府自我规范呢,还是通过社会公众及其代表机构来规范呢?现代国家治理体系与旧体系的区别不在于是否要规范政府,而是由谁来规范,如何规范,自我规范代表着旧体制,通过民主法治来规范,才是新体制的特征。所以我提出在宗旨性条款中加上“为了维护预算过程中公民的基本权利,加强人大的监督,规范政府行为”。这样才能体现宪法精神,在宗旨性条款中体现“一切权力属于人民”,人民通过人大来管理政府,政府执行人大决定这样一种基本政治构架。我当时写了这个提案以后,国务院某个机构和我联系,反馈意见说,我提的意见是对的,但是这些话宪法上已经说过了,这里就不重复了。我答复说:宪法是一个基本精神,下位法应该把基本精神明确化而不是笼统化,现在的表述是朝笼统化发展。 预算法的进步 韦森:正如蒋洪老师所说的,这次预算法的最大进步,就是立法宗旨都变了。实际上从原来二审稿的财政部门对政府其他部门和下级财政部门的财政资金收支的“管理法”,在一定程度上变成了“控权法”。这充分体现在第一条的修改上。1994年的《预算法》的第一条原来条款是:“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次所通过的新的《预算法》修正案,第一条则变成了:“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”请注意,这第一条,从原来的“健全国家对预算的管理”和“强化预算的分配和监督职能”,改为现在的“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督……”,这本身就意味着立法宗旨变了,这是一个重大进步。新通过的预算法修正案接着还加了一条,即现在的第二条:“预算、决算的编制、审查、批准、监督,以及预算的执行和调整,依照本法规定执行。”这又进一步显示了《预算法》已经具备了对财政部门预算收支行为的控权法的性质。 朱为群:预算法实际上是一个利益调整法,是一个关于公共利益的非常主要的调整法。所以,立法宗旨应该非常明确地提到调整利益的基本原则。实际上刚才蒋老师的提法,我觉得可以理解为维护全体人民的基本利益,或者说维护利益分配的公平正义,这个立意更高。现在立法宗旨里表述的是“促进经济社会的健康发展”。但是,“健康发展”有点泛,如果把它定位成从公平正义的角度去进行利益的调整,可能会更好。 预算法的制度天花板 韦森:新的预算法修正案在8月31日由人大常委会讨论通过后,《北京青年报》立即给我做了一个访谈,题目叫“从 税收法定 走向 预算法定 ”,后来全文发表在凤凰网上了。在那篇访谈中,乃至到现在,我对新通过的《预算法》修正案的评价总的来说还是比较高的,基本上是赞赏的。为什么评价高?我觉得这次预算法的修改,已经碰到了单一法律修改的天花板,其他许多预算监督和制衡的问题,已经不是预算法本身的问题了,而与未来我国的国家治理体系的现代化建设和国家基本制度建设有关了 今年2月底,我去过华盛顿,访问了美国的国会预算办公室,具体了解了美国政府的预算编制、审议、批准和实施乃至审计过程。比较美国复杂、严密的政府预算的机构设置和程序。我深深感到,要是没有一个专门的预算委员会的话,仅靠现有的人大常委会下面预算工作委员会这么二三十人的编制,是审查、监督和约束不了我们国家这九十多个中央部委和职能部门、三十二个省市自治区和近二十万亿元规模的政府财政收支预算的。没有常设和足够编制的预算监督机构,就不能落实预算法。但是,话说回来,至少新的预算法立法的宗旨体现了这一点,也是非常重要的。我觉得这是预算法的有限进步,关键还在于后面的国家制度和国家治理体系的建设。 预算法修订的亮点 蒋洪:完整性是这次预算法的修订过程当中,非常强调的一个亮点。什么叫完整性?也就是说,把该拿出来让大家监督、讨论、审议的钱都放出来。以前是不完全的,只是拿出一小块。这就意味着,还有很多东西都不在法治的范围里面。所以这次首先是要保证完整性,都应该纳入预算法的范围里面来。我注意到从二审稿到三审稿,相对于原有的法律也有很大进步。原有的法律的范围方面有很大缺陷,我们现在说四本预算。原有的法律实际上只针对其中一本预算。概括起来,这次修法在完整性方面有两点进步非常突出,第一点是政府的全部收支纳入预算,这一点很具有革命性。还有一点,就是把一般公共预算,政府性基金预算,社会保险基金预算,还有国有资本经营预算,都纳入了预算管理的体系。原来是一本账,现在是四本账全都拿出来,这是一个明显的进步。所以在完整性方面,我个人感到进步真的不小,至少从提法上来进步不小。在二审稿的基础上,我又提了意见,我说你这样提很好,但是你这个提法不足以保证全部都在里面,实际上有很多还会在外面。我们这几年也不断地观察,后来我们发现,四本账之外还有一本账,有一种收入叫做单位自收自支,它是纳入财政专户存储的,这部分收入,据我们了解,是根据财政部颁发的报表,它要求各个省都要填报表,我们才发现,除了四块以外还有第五块,为什么不包含进去呢? 另外,我们上次开研讨会,我印象非常深刻的是,张曙光教授说,政府性基金我们国家有五百多项,有的学者还说不只这些项。但是我们现在纳入政府性基金的不到几十项。换句话说,还有很多基金不在这四本账里面。又比如说国有资本经营预算,应该体现国有资本挣到的钱以及它的使用情况,实际上纳入这个预算的不到国企利润的百分之十,百分之九十以上的利润不在这四本账里面。那么我就问了,从收支的角度来看,这个预算不就还很不完整吗?或者有人会回答,我们说是政府的全部收入,那些收入不是政府的,而是单位的、机构的、企业的。但问题在于这些单位、这些机构、这些企业都是政府的,所以法律上政府这个词就变得很含糊了。换句话,只要收到的钱不是交给财政部,放在国库里,而是放在政府所属的单位、机构或企业的账上,在法律上就可以把它放在四本账之外。这是法律的漏洞,这种意义上的完整实际上很不完整。我们尽管斩钉截铁地说了前面的法律条文,它如果想把那些钱放在账外的话,法律上无法阻挡。换句话说,法律没有规定清楚。它说法律说得很清楚,这个钱不是政府的,这是企业的,这是单位的,是基金的,那你就无话可说了。所以在这个问题上面,我们感觉法律的严密性不够,还留出了可操作空间,而且这种空间并不是凭空想象的,而是现实当中就存在的。那么,法律上准备怎么对待?是让它继续在账外,还是把它纳进来?如果要纳进来的话,法律就得说清楚,有关这个条款,我提出过修改意见,但是显然在这方面,官方有自己的考虑。 预算法的修订不仅仅是预算法的问题 韦森:这不仅仅是一个法律条文的问题,其实是一个政府体制和国家制度安排的问题。我们这个体制问题主要是什么?就是财政部好像还不是我们国家的总账房。许多政府部门花钱和财政支出,还不是财政部门能全部管得了的。我们政府的钱,不是来自一个地方,也不是从财政部一个口子出。比方说社保金的预算,财政部实际上是没权力对它做预算的。社保掌握那么多钱,四五万亿元,财政部怎么对它做预算?我们不像美国。美国白宫下面的“管理与预算办公室”(叫OMB——Office of Management and Budget)管着政府所有部门,也包括财政部。现在,我们的预算司是设在财政部下边的,不可能有管着所有政府部门预算制定的权力。实际上,说得直白一点,我们现在财政部的地位是很尴尬和憋屈的。财政部在我们的体制下实际上是被“两面夹击”,收税的是税务部门和财政部门,但是批项目和牵涉到大部分财政支出的权力的却主要不是财政部,而是发改委。监督财政部门资金入出的后面还有央行的国库局,所以“前后夹击”。人们目前所说的 “跑部钱进”,主要不是跑财政部,钱就进来了,而是“跑发改委钱进”。 政府收入不在四本账里 朱为群:蒋老师刚刚提的政府收入不在四本账里这个问题,实际上在我们国家比较严重,因为我国广泛存在着国有企业。还不单是国企——只要带国字头的单位都包括在内,也就是说,还有很多事业单位。国外是没有事业单位这个名称的,他们就是NGO或者NPO。NGO和NPO的财务跟政府是独立的,等于是自己运转的一个组织,相等于私营体一样。虽然它叫非营利组织,其实跟政府资金往来是隔断的。有的非盈利组织还公开宣传不要政府一分钱,因为它的宗旨就是要减税,所以不需要任何政府的资助,当然也有一些NGO接受政府资助。再来说企业的问题。国外的国有企业很少,我国的国有企业非常多。政府想收钱的时候,如果自己不方便收,就由它所属的国有单位去收;政府想用钱的时候,如果自己不方便用,就可以由所属的国有单位买单。这样,政府的收支行为就规避了法律的限制,这个问题在中国特别严重。如果不把国企和事业单位纳入预算监督范围,实际上就是留了一个通道,而这个通道很难揭露出来,因为普通老百姓无从了解这些实际情况。政府的财务报表里面也反映不出来,它是内部进行的,有时候只要打个招呼就好了。据我所知,这种情况应该说是比较普遍的。如果这个漏洞不堵上的话,是有很大问题的。所以,这个问题提出来具有较大的现实意义。 蒋洪:但是就目前来说,财政部实际上编报的也就是一般公共预算和政府性基金预算。社保基金预算实际上由社保部门在编制,国资部门负责编报国资。只要把这几块统起来,在向人大报告上面应该是没有问题的,但是我们现在法律上面的空当太大。我们之前跟上海市政协和有关部门会面,听到一些国资管理方面的情况,发现非常复杂。国资部门说他们现在管的还不是所有的企业,他们有十几个托管部门,换句话说,这些托管部门有的是宣传口的,有的是公安口的,有的又是什么什么投资的,都是别人管,他们管不着。他们现在交的钱仅仅是他们管的这一块。所以可想而知国有资本经营预算这个缺口有多大,有很多东西还不在他们管的范围之内。这里面如果要真正落实完整性,真的还要好好做一番工作。 中国模式与财政收入 韦森:1978年的改革之后,我们是放开了市场。但是如果说有一个“中国模式”的话,最核心的一个特征是政府不但监管市场,从市场中取得财政收入,而且经营市场、参与市场,几乎所有的国家部门下边都有资产管理公司。人大这边弄个什么培训中心,那边弄个什么小公司,证监会下边也有资产公司,银监会下边又有合作公司。财政部和央行下边也都有,中金、汇金、中投等等,更不用说其他部门了。 还有一件事情,就是政府实际上是社会的最大和最庞杂的资产所有者。我们国有资产到底有多少?大家都不清楚。先不说国有企业和国有金融机构有多少资产,各地政府和各个政府职能机构有多少资产,能说清楚吗?在过去市场化改革中,各级和各地政府机构的资产迅速膨胀起来,有些多得都不知道有多少了。比方一个人以前是某市某局的一个局长,在位时提议建了一座楼。这座楼后来局里管不过来,给承包出去了,找个老表或者关系户给承包了。但是这个局长被提拔或调任到其他地方去了,几经换人换任,这个楼最初的所有权都被大家遗忘了,到底是谁所有,就没人知道了。现在就全国来看,政府到底有多少资产,哪些是政府的资产,哪些资产还在产生现实的收益,哪些是个人或私人公司的收益?都不清楚了。去年,听说安徽马鞍山市政府搞了个创新,他们想了一个办法,进行政府所有资产盘查摸底。市政府先是下一个文件,让各个局把所有的资产都如实报上来。举一个例子,一栋楼是某个局盖的,后来承包出去经营了,但仍是局里收益来源之一,或者尽管没收益,但知道仍是政府所有的。如果这个局如实报上来,过去是谁经营还是照旧经营,交不交管理费那是另外一回事;如果你没有如实上报,查出来是政府所有的,那么,对不起,那就是归市政府管,不归你们局管了。据说这个摸底措施非常有效,一下子查出来许多政府所有的资产。在目前中国政府的大规模的反腐运动中,为什么不在全国对所有的政府资产摸一次底?这样可以清理出许多政府的资产,堵住政府官员和亲属通过侵吞或占有国有资产进行腐败寻租的渠道和机会呀!各个部下边在全国各地到底有多少各种资产,什么投资公司,什么培训中心、会所。这些独立经营的机构是用政府的财政的钱建的,但是收的钱是谁的,怎么进入预算?还有目前二十多万个财政专户,在还没有被清理掉之前,财政专户赚的利息,产生的收益,又是谁的,怎么用的?改革开放以来,市场组织在创新,金融机构在创新,政府的机构也在创新,政府参与和干预市场的办法也在创新。这是空前的一个情况,没有一个国家像我们的政府这样,不但监管市场而且深深卷入市场运作和经营。这种格局,也给全口径预算和新预算法的实施带来了很大的问题。这“全口径预算”说起来很简单,但具体实施起来,还有很多问题。新预算法规定,所有政府的收入都应该纳入预算,但是政府的范围在什么地方?政府财政全口径收支的边界又在哪里?如各种政府基金负债、盈利和资本增值,新的投资应该不应该管?这些具体问题,都是很麻烦的。还有各级党委和党校的预算要不要管,军队和国家安全、维稳的支出要不要在预算监管之下?这些都是预算法具体实施的问题。这是中国特色的过渡体制所留下来的遗产,也是我们的新《预算法》所不能承受之重。换句话说,在我们中国的这个独特体制下,预算法如何管,如何落实,如何实施?还有许多问题。 蒋洪:这个问题我们在北京讨论,学术界也有不同的看法。照我的说法,凡是属于公的,凡是政府管的,全部纳进去,你的收入,你的支出,你的资产,你的负债全部包括。那么熊伟马上提出问题了,说这不行吧,企业自主权怎么办呢?你全部纳入预算了,企业上市了会有各种各样的问题。我说管理上有各种层面,最广泛的公共预算管理的层面就是,你的情况要让我知道,让我了解。有的单位,你让我知道就行了,你自己去做决策,比如说企业,这个不妨碍的。有的单位,你还不能自己做决策,要我说了算,要我给你定规矩,比如社保基金就是这样。你怎么样花钱,我要规矩帮你定好,具体使用就不再审批了。还有的单位,你每一笔都要我审,就像行政单位,这是要一个一个项目、一笔一笔地审。属于公这一块,一个最基本的管理层面,就是你必须向我报告,必须在我的监督之下,当时我是这么跟熊伟教授解释的。我并没有说,所有的都要纳入预算,然后你的一举一动都要我人大来审批,这个显然做不到,这个在决策权上面我们可以有各种各样的类别来处理,但是在一个基本层面上必须纳入公共监管体系,要报告,你要让我知道,这样才能够保证完整性。很可怕的一点就是,如果我们法律方面完整性不能坚持住的话,漏洞太大了,它只要往那边一挪,就可以避开法律监管,而你什么话都没有了,因为这就是法律的规定。 哪些政府部门最在意预算法? 蒋洪:所有花钱的部门都会在意预算法。关于公开这个问题,不同层次的人想法各有不同。我们现在进行调查,有些感性认识。对操作人员来说,公开不公开没什么大关系的,他需要考虑的只是领导的态度,好不好公开,得请示一下。上级如果说好公开,他马上就公开,所以我们的透明度有些省份跳跃性很大的,碰到一个开明一点的领导说OK,马上材料全部交出来了。当然,对权力部门来说,公开了还是会受到制约的。这方面设身处地来想,公开和不公开,有时候对一个管理者来说是双刃剑。公开也有公开的好处,公开了以后,很多矛盾、问题就可能通过制度来解决。否则的话,这个人来一张条子,那个人来说情,这怎么对付啊?所以,管理者有时候也希望用一种公开透明的方式来处理这些矛盾。但如果管理者试图用权力来牟取个人利益的话,那公开对他来讲就是制造障碍了。在当下中国的限制条件下,有的时候,管理者也需要利用制度的模糊性来获取一些灵活性。拓宽自己的权限,不公开是扩大自己权力的一种办法。目前的预算法,大部分实质性条款实际上留存的空间都很大,比如说公开条款、完整性条款,目前都还没有完善到成为社会制约政府的“法律武器”的程度。 关于公开的方式,我一直还是存有疑问的。世界各国比较惯常的做法的是财政部门统一公开,广州市财政局以前也是这样做的。换句话说,在财政部门的网站上面可以看到所有部门的预算。我们国家现在用法律的形式规定,涉及部门层面的话,财政部门就不负责公开,那就要到各个部门去一个一个地了解,这就增加了很多麻烦。这条规定是2010年以后新出的,以前没有这条规定。 韦森:今年1月份我受广州市人大常委会的邀请,去作了一次讲演。他们说,预算法的核心问题不是预算公开和透明,公开是原则问题,更主要的是预算实施的审查、监督和制衡问题。公开对普通纳税人来讲有什么意义呢?大多数纳税人平时为了赚钱忙得要死,交完该交的税,其他根本就懒得管了。公开的意义在于,有人感兴趣可以去查。这只是现代民主政治的一个方面。另一个方面,也是更重要的方面,是有立法机关的专门机构来审查、来辩论、来制衡。目前像我们八个教授提出来的,也有不少学者在其他地方建议提出,要在有预算的地方均建立人大预算委员会,专门审查、监督和制衡政府预算。目前,在全国人大还做不到,地方人大也同样做不到。于是,广州市人大就想了一个蛮好的主意,他们把人大常委会委员分成若干个组,再把每一个局的预算实施和执行情况都承包到这一组人大常委身上,专门审议和监督他们所分管局的预算资金的运用。另一组则分管另一个局的预算。广州市人大常委会的一位副主任专门向我介绍了他们的改革试验,我觉得很有意义,这是实际进行着的改革实验。如果能像我们八位教授向中央提交的建议那样,以后在各级人大均设立专门的“预算委员会”,给这个机构足够的编制以及监督和制衡政府财政预算资金出入的权力,那就不用像广州市人大那样来安排人大常委会委员“业余地”去监督各局的预算资金的实际使用了,这会使我们国家的治理体系和国家制度向现代化前进一大步。通过规范政府财政资金的收支来源和渠道,从制度上也堵死了一些官员腐败寻租的可能。 对各级人大代表来说,他们本来就是要保卫他们所代表的人民的利益。从人类社会近代史来看,议会之所以出现,就是为了看管好纳税人的钱袋子。西方的议会吵来吵去,百分之六十以上的时间都是在吵钱的问题。现在我们的人大的职能还没有发展到这个程度。广州市人大进行了制度创新,人大代表分组承包监管各个局来进行预算审查。这里面可能会有人过来送礼、打招呼、说好话,这是另一回事。但是有了这个制度,至少就可以保证有人来监督和审查政府部门如何花纳税人的钱了。这至少也是一个进步。 朱为群:人大代表的构成结构,首先是保证党政人员,然后是企业界的,接着是各个行业协会,企业界在这里并不是很多,普通职工和农民的代表特别少。 刚才谈的是第二十二条。其实第二十条是比较好的、可以体现民众参与预算的一个环节,因为它是初步审查。初步审查的时候有民众的加入,我注意到这是新增加的,内容很多。我看了一下,有这样几个层次,一个是全国层次,有财经委;省级有关专门委员会,没说是什么专门委员会;社区的地市级以上政府,叫有关专门委员会;可是到了县级政府,就没有这个有关专门委员会,直接就奔县人大常委去了,而且后面还有一句话说,自治州以上各级人大也就是地市级以上的人大常委会有关工作机构在讨论预算的时候,应该邀请本级人大代表参加。这多少还有一点参与,但是县一级这个层次,人大代表是完全没有任何参与的,也就是说,常委会定了就定了。县人大为什么不可以被邀请来讨论?我觉得没有必要这样限制县一级的人大。 值得参考的美国经验 韦森:参考美国的国家制度演变史和预算制度史来看,这次预算法的修改,若能配套人大功能制度的改革,当然是个最好的时机。如果看美国历史,我们会发现,在美国进步运动之前,美国政府官员腐败得一塌糊涂。尤其是在美国进步时代初期,美国经历了严重的社会动荡与政治腐败。金钱操纵政治,“政府多次被人利用来牟取私利”,政治腐败使美国的州和地方的代议制徒有虚名,民主制度被严重扭曲。像州和地方政府一样,到进步时代,美国联邦政府的财政管理也是非常不规范和十分混乱的,既没有正式的预算制度,也没有国会的规范的监督和制衡机构,财政收入与财政支出也非常不协调。在1921年制定和颁布了《预算与会计法》之后,联邦政府的预算也开始规范起来,政府官员的腐败案件开始大幅度减少。到了罗斯福新政之后,尤其是在1946年制定了《联邦行政程序法》,政府官员腐败问题得到了进一步的控制。到美国国会1976年通过了《阳光下的政府法》,美国政府官员的贪腐才最终得到控制。从美国预算管理制度史和美国反贪历史来看,美国逐步建立起规范的对政府预算的监督和制衡制度,与美国政府反腐机制的完善,是同步进行和同时发生的,并且都是在美国建国一百多年之后的事情。由此看来,我们国家今天起步还不算晚。我们的共和国到目前也才有六十多年的历史,现在还是建设国家预算管理制度的一个时机。问题的关键在于是否把政府预算的监督和制衡制度的建设列入整个改革和国家治理体系现代化的改革日程。 从美国的经验来看,实际上预算法的修订是要伴随着专门机构的设立和国家治理体系的现代化建设联系在一起。现在,我们还仅仅只是修法而已。我以前也和别人讲过,现在,我们只是把预算制度的笼子造起来了,但是实际上没有看笼子的人,或者说没有足够的专门看管制度的笼子的人和机构。现在,或者通过人大组织法把现在预工委改成真正功能化和常设的预算委员会,就可以落实人大对“一府两院”的监督了。中共十八大报告中关于政治体制改革提的一条设想是:“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。……加强对 一府两院 的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”目前看来,还需要努力,还只能是个遥远的理想和长期的改革目标,就此而论,预算民主现在真的还只是停留在理念层面上。新的预算法尽管在目前的阶段上已经修得很好了,但仍然还主要是理念性的和阶段性的进步,将来总有一天还要修改。 预算编制必须是铁笼子 蒋洪:这次预算法修订当中也有预算编制的有关条款。预算编制的意义是非常大的,编得越细,用钱的规定就越明确,如果粗的话,那就是只给个大数字,用钱的人很大程度上可以自作主张。原来没有规定细化到什么程度,二审稿明确提出细化,功能分类至少编制到款。三审稿在二审稿的基础上又进步了,提出功能分类编制到项。二审稿没提经济分类,三审稿也提了,说经济分类基本支出应该编制到款,进步还是蛮明显的。 但是三审稿又留出了一个很大的空当,如果不是行内的人还不太容易发现,这句话本身就是非常内行的人写的:基本支出应当编制到款。基本支出是什么概念?也就是每个单位用钱的比较固定、没有什么调节余地的部分,是根据基本的定额、定员、开支标准算出来的——这部分本来就是死的。基本支出在总数中占的比率是三分之一。三分之二项目支出的钱怎么用,在预算当中没有明确规定。实际上也就是说,三分之二的钱,人大无法审查。现在项目支出越来越大。本来基本支出蛮大的,保持基本运转就可以了,现在钱越来越多了,就可以上五花八门的项目了。用钱的弹性太大。 行政长官是要有一定的自主说话的权利,但是范围有限。现在的问题是,省长有一大笔行政支出,省长有了县长也要有,每一个分管的行政长官都要有。这种情况很容易出问题。我提了建议,但是没有被采纳。 当然,体制是有问题的,现在领导一句话就是一个项目了。但预算法要改变的正是这个情况。如果这个情况不改的话,预算法还有什么用?决算的编制不能代替预算的编制,否则的话,用钱就没有约束。这方面留出的弹性我觉得太大。要把权力关进制度的笼子,制度必须是铁的,不能只是个橡皮笼子。 人大预工委的制度设计 韦森:不光是广州,还有江西、黑龙江、福建、山东、河南、湖北等省,许多省的人大代表、人大常委,尤其是人大预工委的领导实际上都在推动我们国家的税收法定和预算法定的建设。2013年7月份,中山大学的马骏教授、天津财经大学的李炜光教授还有中央财大和其他高校的财政学教授在江西南昌与江西和其他几个省的人大预工委主任开了一个理论讨论会。在那个会上我们才知道,许多省市的人大预工委的领导同志都在实际推动预算监督制度的改革,他们对税收法定和预算法定的理念和追求,比我们这些学者还先进,且都是在扎扎实实地实验、一步步实打实地推进。开过那次会后,我们这些学者就更加有信心了。与会的人都是各地人大预工委的主任,他们不只是讲理念,而是讲他们已经做了什么和计划下一步做什么。特别是黑龙江的人大预工委的领导和同志,他们多年来比较主动推进预算监督,并且他们清楚地知道他们通过预算监督在推动中国社会的进步。故自他们成立预工委之后,每一次开会他们都做了记录,用精装的本子装订起来,就像《联邦党人文集》一样。这一次开会推进什么问题,下一次开会在预算监督方面做了什么,都有记录。我看了他们装订成几十卷的回忆和实施流程记录,真的让人很感动。大家的刻板印象都认为人大是花瓶,现实其实不是这样。许多人大代表和人大的领导同志都在实实在在地推进我们的税收法定和预算法定的制度建设。

为了深入学习领会中国共产党第十八届四中全会精神及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的文件精神,11月4日下午,经济学院召开学习贯彻十八届四中全会精神专题报告会,邀请我校法学院王士如教授为全院师生党员深入解读十八届四中全会精神和依法治国内涵。报告会由经济学院党委书记王昉主持。

(实习生严奕对此次访谈亦有贡献,谨此致谢。)

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